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卢先堃:中国应在多边贸易谈判"反思期"中发挥引领作用
说天下
03月21日 13:50
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一、多边贸易谈判的形势

对世贸组织(WTO)多边谈判而言,2016年是极为特殊的一年。虽然2015年底的内罗毕部长级会议在多哈回合谈判上部分取得成果,尤其是在农业出口补贴、最不发达国家关注等方面达成重要协议,并完成诸边协议《信息化技术协定》的谈判,但成员首次在《内罗毕部长级宣言》中一反历届部长级宣言"报喜不报忧"(只反映共识、避免突出重大分歧)的惯例,坦陈各成员关于多哈回合谈判授权和"21世纪新议题"等重大问题的实质性分歧,直言不讳地指出成员背道而驰,使多哈回来谈判的未来和多边贸易谈判机制陷入重大危机。

在此情况下,多边贸易谈判未来如何发展、成员之间的实质性分歧如何弥合,成为WTO目前面临的最大挑战。内罗毕会议还未结束,WTO总干事阿泽维多即呼吁成员直面在多边谈判上的重大分歧,并展开严肃认真的反思,为多边贸易谈判的未来寻求解决途径。最近几个月来,WTO成员通过总理事会、贸易谈判委员会以及各种非正式方式进行了密集互动,对如何处理多哈谈判授权、如何推进多哈议题的谈判、如何处理新议题等进行了讨论和反思,并初步暴露出一些深层次的重大问题。

首先,多哈回合的谈判授权和历史成果已被主要成员放弃。发达成员和部分发展中成员认为多哈回合谈判2001年启动至今世界形势已经发生了天翻地覆的变化,当年确定的谈判授权已经失去相关性,按照这个基础再继续谈判已毫无可能,他们虽然同意继续推进多哈议题的谈判,但提出须按照新形势来研判这些老议题的谈判(oldissuesinnewlight)。某发达成员的大使前不久即对笔者表示,多哈授权以及2001年以来取得的历史成果对其"已经不具约束力"。

第二,发展中成员尚难改变其在多哈回合谈判的传统套路。主要发展中成员谈判集团目前仍秉持谈判授权、历史成果和发展目标等基本原则,在棉花、"免关税关配额"(DFQF)以及各议题项下的灵活性等核心关注上的立场也一直坚持传统套路。问题并不在于这些原则和套路是对是错,而是时过境迁,在当前形势下这些基本原则和传统套路能否在新的谈判形势下被主要成员所接受,存在很大的疑问。

第三,主要成员家家有本难念的经,对推动多边谈判毫无动力。美国已经进入大选季,欧盟因英国退盟、经济低迷等焦头烂额,巴西罗塞夫政府陷入政治危机,印度则一直在谈判中坚持独特立场。而由于内罗毕部长级会议最后关头谈判程序的问题,WTO总干事阿泽维多近来受到部分成员的指责,再加上今年夏天前需宣布是否寻求明年连任,因此行事谨慎,强调"成员驱动",避免因个人主导反思过程、抛出任何个人方案。在此情况下,WTO将进入一段时间的"领袖真空期",群龙无首,无人发挥领袖作用。

第四,多边贸易谈判中一些行之已久的原则和规则将被重塑。"一致同意"、"一揽子"接受谈判成果、"特殊和差别待遇"、"非互惠"、发展目标曾被视作多边贸易谈判的基本原则和规则,由于多哈回合谈判久拖不决,这些原则和规则饱受质疑,虽然在政治上难以被放弃,但以灵活、务实的方式加以处理成为主要成员推崇的解决办法。例如,只在小范围成员中进行的诸边谈判似有大行其道之势,如《服务贸易协定》(TiSA)、《环境产品协定》(EGA)等,允许一部分成员先行达成协议、其他成员可以后决定是否加入的"双轨制"也不时被提起。

总的看来,在2016年底之前甚至更长的一段时间内,WTO成员将主要是反思多边贸易谈判的未来,而不是从事谈判本身。这种情况并非好事,多边贸易谈判进入"农闲"季,恐难有大的收获。但是,从另一方面来看,毕竟自2001年多哈回合谈判启动以来世界发生了翻天覆地的变化,如果成员能够通过反思顺应形势、与时俱进,为多边贸易体制在21世纪的发展找到方向,化"危"为"机",从长远来看未尝不是好事。

二、中国的作用

对中国参与多边贸易体制而言,2016年也是特殊的一年。今年是中国加入WTO十五周年,当年饱受争议的加入对中国发展的推动作用已是毋庸置疑,中国从加入时的全球第六大经济体和第六大货物贸易国成长为目前的第二大经济体和第一货物贸易大国,2015年对外投资的规模也首次超过吸引外资,成为全球并购的核心角色。但是,目前中国经济也进入新常态,面临经济结构调整、供给侧改革和去产能等多重挑战,亟需一个持续发展的多边贸易体制为其内部改革提供良好的国际环境和外部动力。一旦多边贸易体制的发展陷入停滞,多边贸易谈判撂荒,对中国的负面影响难以低估。

2016年中国首次担任全球经济治理的重要机制"二十国集团"(G20)的东道国,加强贸易和投资机制建设、支持多边贸易体制是中国国家主席习近平年初宣布的2016年G20核心工作的一部分。中国新一代领导集体就职以来一直致力于在全球重大问题上发挥引领作用,承担更多的国际义务,希望为全球挑战的应对提供"中国方案"。中国也应按此精神出发,积极发挥引领作用,积极推动G20机制和多边贸易机制的"反思期",为多边贸易谈判的未来提出"中国方案"。今年初中国在达沃斯小型部长级会议期间提出"团结工作计划"(SolidarityProgram),可谓有益的尝试。

中国一直在发达成员和发展中成员之间积极发挥着独特的桥梁作用,在当前多边贸易体制群龙无首的情况下,中国的上述作用犹为重要。但是,目前看来,由于各成员关于多哈回合谈判和新议题的立场和观点相去甚远,主要成员关于多边贸易谈判未来的具体设想尚不明朗,短期内尚难有效弥合各方分歧,提出被各方接受的中间道路。如果要推出"中国方案",前提是先有"中国机制"。中国应审时度势,在年底之前的"反思期"中,积极主动地首先从以下几方面着手开展工作:

一、在日内瓦发起有关多边贸易谈判未来的首都高官对话机制。

中国应有所作为,在日内瓦发起由首都高官参加的专门对话机制,共同探讨多边贸易谈判的未来,听取各方意见,寻求可弥合各方立场的中间道路。2011年中国曾和澳大利亚共同在日内瓦发起主要成员首都高官参加的非正式磋商机制(笔者当时是主要组织者之一),对增进成员之间的相互理解和推进谈判效果非常好。由首都高官而非日内瓦谈判官员来主导相关讨论,主要就是为了打破日内瓦谈判官员常有的惯性思维,减少谈判决策程序的中间环节。

二、与其他主要成员和发展中谈判集团加强对话和沟通。

多边贸易谈判的未来如何定义,主要成员将发挥关键的作用,中、美的作用则最为关键。日内瓦的普遍观点是,虽然中、美并不能独断多边贸易谈判的成败,但任何多边贸易谈判缺乏中、美的参与,都难言成功。而且,当前多边贸易谈判的一些深层次矛盾主要存在于中、美之间,只有他们先行沟通和合作,才能为多边贸易谈判提供成功的可能性。为此,中国发挥引领作用,必须和其他具备领袖资质的成员加强沟通,尤其是做好中美矛盾的化解。当然,中国作为长期受益于多边贸易体制的最大的发展中国家,在此过程中必然也要充分加强与发展中谈判集团及这些集团中核心成员之间的沟通。

三、对话和沟通的核心是如何处理多哈回合谈判和是否引入新议题。

如前所述,多哈回合的谈判授权、历史成果和具体议题的处理是当前分歧焦点。而是否将新议题引入WTO则是另外一个主要问题。多边贸易谈判的未来如何定义,将取决这两个问题能否找到解决办法。囿于当前形势,希望整体结束多哈回合谈判已经是不切实际,以务实的态度挑选部分多哈议题,综合考虑当前形势和历史成果,逐步推动达成协议,可能是现实的选择。在新议题上,可利用WTO现有的理事会、委员会和工作组等机制展开非谈判性质的讨论,并通过研讨会等方式发挥企业界和智库的作用,逐步达成一些非约束性的成果。

四、尝试通过智库增强发展中成员对新议题的理解和未来参与讨论的准备。

目前,主要成员和企业界普遍强调WTO必须与时俱进,就"21世纪新议题"开始讨论甚至谈判制定相关规则,韩国、菲律宾等提出了"中小企业"、中国提出投资和电子商务等新议题。但主要发展中谈判集团仍心存疑虑,一方面作为正式立场仍继续将新议题和多哈回合挂钩,强调必须先结合多哈回合,然后才能启动新议题的讨论或谈判,但在一些非正式磋商中也表示并不反对讨论新议题,希望事先了解其范围、影响以及是否符合其利益。在此情况下,新议题有可能成为未来多边贸易谈判的一个突破口,即使无法立即启动谈判,至少有可能开始各种形式的讨论。为确保发展中成员能够有效参与这些新议题的讨论,中国可考虑通过"南南合作基金",通过国内外智库的平台,利用专题培训、研讨会等方式,增强发展中谈判集团的首都官员和日内瓦谈判官员对这些新议题的了解,协助其做好未来参与相关讨论的准备。

总之,多边贸易体制的未来如何发展事关中国自身发展战略的实现,中国有能力也有责任去发挥引领作用,通过有效的"中国机制"凝聚各方共识,为多边贸易谈判的未来提供务实的"中国方案"。

【作者是日内瓦智库"国际贸易、发展和经济治理咨询中心"(IDEAS中心)的主任、新华都商学院(瑞士)执行院长。此前曾长期参与中国政府的WTO工作,并任职中国常驻世贸组织代表团参赞。】

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