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陈新光:将长三角建成具全球影响力的城市群
陈新光
12月08日 09:27
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2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布,长江三角洲、京津冀和珠江三角洲城市群作为我国东部三个经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区,确定要建设“世界级城市群”。随着2016年3月17日,国家“十三五”规划的出台,上述三地世界级城市群的构想更为明确。到2016年6月初,国家发改委住建部联合发布《长江三角洲城市群发展规划》(以下简称《规划》),这一规划率先在长三角城市群落地并有望率先建成具有全球影响力的第六大城市群。

城市空间形态从城市单体发展向城市群体发展转变

1961年,法国地理经济学家戈特曼《城市群——城市化的美国东北海岸》一书在美国出版,他提出了“大都市经济圈(带)”的概念,经过20年的悉心研究,1976年,戈特曼系统提出了六大城市群理论。按照大都市经济圈(带)的理论,中国的大城市发展正逐步地迈入到城市群、都市带和都市经济圈的发展时期。在大城市自身发展的同时带动区域经济整体发展和城乡一体化,这也是国际普遍现象和共同发展规律。西方发达国家的城市化进程普遍经历了集中型城市化到分散型城市化的过程。

虽然目前我国城市化仍处于以集中型城市化为主的阶段,但随着城市群的兴起和区域经济的蓬勃发展,长三角、珠三角、环渤海城市圈等经济发达地区已经面临集中型城市化和分散型城市化同时推进的局面,以及城乡一体化迅速扩展的趋势。城市群发展的历史实践证明,城市群所起的作用非常重要,可以为我们提供发展的支撑和平台,并从整体促进经济社会的发展,有利于用集聚资源要素来推动创新,优化空间布局,促进区域乃至整体的协调发展。目前,我国东部沿海地区三大城市群是我国经济发展的增长极,是经济社会进步最明显地区,目前GDP占全国比重已经近40%。

长江三角洲城市群是国际公认的6大世界级城市群之一

在戈特曼的城市群理论中,以上海为中心的长三角城市群也是世界六大城市群之一,也是戈特曼重要研究对象之一。长三角城市群地处东部"黄金海岸"和长江"黄金水道"的交汇处,区位优势突出,经济实力雄厚。该地区环境容量大,自净能力强、气候温和、物产丰富,突发性恶性自然灾害发生频率较低,人居环境优良。长三角以平原为主,土地开发难度小,可利用的水资源充沛,水系发达,航道条件基础好,产业发展、城镇建设受自然条件限制和约束小,是我国不可多得的工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化协同并进区域。长三角(包括沪、苏、浙、皖)国土面积335.544万平方公里,占全国3.7%;人口2.13亿人,占全国15.59%,常住人口城镇化率65.3%。作为城市群,长三角大中小城市齐全,城镇体系完备。现拥有1座超大城市、1座特大城市、13座大城市、9座中等城市和42座小城市,各具特色的小城镇星罗棋布,城镇分布密度达到每万平方公里 80多个,是全国平均水平的 4 倍左右,常住人口城镇化率达到 68%。

长三角是我国19个城市群建设的“龙头”,是我国城市化最高地区,也是经济发展水平最高的地区。其主要优势:地理位置优越,自然禀赋优良政策;优势明显,产业升级加快;经济基础雄厚,经济体制完善;科技排名前列,文化教育发达;市场化和城市化程度高。2015年,长三角GDP为14.97万亿元,占全国23.61%,其中汽车产业产值占全国15.55%、造船产业产值占全国28.40%、通讯产业产值占全国23.88%。长三角也是是我国经济对外开放对内辐射的龙头,2015年,长三角进口贸易额6616.36亿美元,占全国5.5%;出口贸易额11699.03亿美元,占全国8.13%。

加快区域一体化是加快长三角建成全球影响力的城市群的核心

我国“长三角城市群”的提法最早可以追溯到1982年。1983年即建立了“上海经济区”,当时囊括江苏、浙江、安徽、江西、福建和上海在内的五省一市,时任上海市市长的汪道涵担任上海经济区办公室主任。1992年,“长三角15个城市经济协作联席会议制度”正式建立,1997年,该制度升格为“长三角城市经济协调会”,这也成为目前该地区城市间政府合作的正式机制之一。2010年5月,国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》,明确了长江三角洲地区发展的战略定位,即亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群;到2015年,长三角地区率先实现全面建设小康社会的目标;到2020年,力争率先基本实现现代化。目前,长江三角洲城市群人口数量已接近北美、西欧、日本的世界级城市群,人口已经突破2亿。长江三角洲是我国以至世界经济增长最迅速、城市化进程最快的地区之一,构造世界级城市群条件已基本具备。建设一流品质的世界级城市群应符合六大标准:高度一体化;高度城市化与同城化;高度国际化;高度创新化;高度绿色化;在经济社会发展水平上要达到中等发达国家。其中高度一体化是核心。目前,长三角在一体化方面存在的主要问题:城市空间利用效率不高,与全球城市水平仍有差距;生态系统功能退化,环境质量趋于恶化;城市间分工协作不够,低水平同质化竞争严重;城镇基础建设自成体系,城市间缺乏分工合作;交通基础设施欠账,交通堵塞严重;自主创新能力不强,国际竞争力不高;能源、水土资源紧张,区域矛盾突出;城市群一体化发展的体制机制有待进一步完善,城市治理亟待提高。 2016年6月,国家发布的《规划》,其中的核心概念是“一体化发展”。到2020年,基本形成经济充满活力、高端人才汇聚、创新能力跃升、空间利用集约高效的世界级城市群框架,人口和经济密度进一步提高,在全国2.2%的国土空间上集聚11.8%的人口和21%的地区生产总值。到2030年,长三角城市群配置全球资源的枢纽作用更加凸显,服务全国、辐射亚太的门户地位更加巩固,在全球价值链和产业分工体系中的位置大幅跃升,国际竞争力和影响力显著增强,全面建成全球一流品质的世界级城市群。

2014年5月22号至24号,习近平总书记在上海考察时提出,以上海为核心的长三角城市群要在创新驱动方面走在全国前列,上海要努力在推进科技创新、实施创新驱动发展战略方面走在全国前头、走在世界前列。中国要率先建设长江三角洲世界级城市群,为探索中国的城市化道路进行试验、积累经验,为我国建设19个城市群建设提供示范。推动长三角城市群一体化,就是“规则一体化”,既是市场、要素一体化和经济体制机制统一的过程,也是各相关方深化全面合作的过程。其中最关键的短板,在于制度合作,这是目前各方公认的最难、最深层次的合作。长三角要做到“规则一体化”,当务之急必须要摒弃“政府主导”,改由政府市场主导。要以区域政府之间的制度合作为基础,在市场决定的前提下,更好的发挥政府作用,在横向关键性、战略性联系方面推行制度创新。我国改革开放以来的历史经验已经反复证明:只要政府的政策、规划、布局顺应发展规律,政府对市场主体正面的引导作用就会十分明显。未来长三角新一轮区域经济合作将呈现合作主体越来越市场化,同时区域政府间制度合作也越来越紧密。要改变目前普遍存在着的一个突出问题:虽然地方政府间建立了经济区或城市群战略合作框架协议,但协议基本是愿景式、形式化的,不具有正式契约性合约的内在约束效力,致使政府间制度合作存在虚化和弱化的状况。从制度理论的角度看,区域合作规则是区内利益相关的各方博弈产生的、以一致同意为前提的一种合作均衡并被强制执行。这种规则性的合约应以文字形式规定下来,具有正式的制度性,拥有正式的执行机制和协调执行组织。如行政区合并、建立区域治理新机制、设立区域协调委员会或在国家层面设立合作部门等制度安排。长三角历史上就是我国市场经济最为成熟和活跃的地区,在充分发挥市场经济的主导地位同时,迫切需要引入自贸区改革的成熟经验,在政府职能转变、体制机制创新等方面先行先试,使长三角地区城市群功能分工合理化、经济发展协调化,实现区域新型治理,以加快长三角一体化进程。

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中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长。
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