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何韵:“公了”还是“私了”?——应对美国“301调查”的思考与建议
说天下
08月21日 16:20
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时隔7年,美国再次对我挥起“301调查”大棒。针对美国的这一动作,要在深刻认识“301条款”本质的基础上,结合典型历史案例的考察,来寻求其破解之道。

一、美国“301条款”的基本属性

(一)是体现美国经济强权的“霸王条款”。1974年起,“301条款”开始成为美国贸易法中的一部分,并历经修订和加强。作为美国的国内法,其效力本应只限于美国国内,却被当成了国际法来执行,毫无疑问是违反国际法准则的。究其原因,“霸王条款”来自于霸权本身,“二战”以后美国一直是世界经济头号强国,加之其强大的政治、军事地位,相较于其任何贸易伙伴都具有压倒性的优势,从而得以随心所欲地在国际社会推行强权。

(二)是针对多边贸易体制的“后门”。包括世贸组织(WTO)在内的国际贸易规则体系,基本是在美国的主导下构建起来的,体现了美国的利益与意志。但美国对其主导构建的体系却仍然不放心,为全面保护美国贸易利益留了一手,仍然制定了其作为单边贸易救济工具的“301条款”。即使是在1995年WTO成立,在已经有了贸易争端解决机制这样较为完善的多边贸易救济机制,也规定了明确的贸易报复制度的情况下,美国仍然没有放弃“301条款”的运用。如果说自由贸易是WTO所追求的终极目标的话,则以公平贸易为名的“301条款”则是与其逆向而行的,是美国为自己留的一道“后门”。

(三)是美国贸易谈判的“核武器”。“301条款”直接赋予了美国总统和贸易代表自由采取谈判、调查、监督和报复等广泛活动的权力,相当于授予了其“尚方宝剑”,避免了美国府会决策程序拖沓冗长、效率低下的痼疾。“301 条款”具有浓烈的进攻色彩,启动条件低、适用范围广、贸易制裁力度大,对其他国家构成了强大的威慑,从某种意义上而言,可视为美国贸易谈判中用以讹诈和最终摊牌的“核武器”。

二、应对美国“301调查”的典型案例

(一)日美汽车贸易案

美国长期是世界上最大的汽车生产国,但到了1980年代却被日本超越。1990年代,美国对日贸易逆差中的绝大部分由汽车及其零部件构成,1991年日本向美国出口了230万辆汽车,而同期美国出口日本的汽车总量为3.2万辆,其中超过一半还是在美日资生产商返销日本的产品。在此背景下,美国1994年启动了对日本“301条款”的调查,并一度裁定要对从日本进口的丰田、本田、日产、马自达和三菱等五家汽车生产商的轿车征收100%的惩罚性高额关税,涉案总值达到59亿美元。

在美国咄咄逼人的进攻态势下,日本在此案前后与美国进行了长期的周旋,对日本避实就虚的谈判风格美国曾头疼不已。日本提出,美国的诉求有违市场经济的根本原则,政府无法直接介入企业的经营与管理。作为妥协,日本表示其汽车公司将努力扩大在海外地区生产的规模,并承诺要逐步提高对生产与销售所在地的汽车零部件的采购规模;此外,日本的汽车销售网点还将逐步扩大销售其他公司生产的汽车。经过两轮激烈的磋商,双方达成了两国间关于解决汽车贸易问题的框架协议,美国放弃了对日本实施制裁的计划。对于这样的结果,日本政府方面还是比较满意的。

(二)欧盟向世贸组织诉美国案

1993年,美国与欧盟爆发了“香蕉贸易战”。当年, 欧盟开始建立统一的内部市场, 实行新的香蕉进口配额制。美国认为, 欧盟的政策有利于与欧盟成员国关系密切的非洲、加勒比和太平洋地区的香蕉生产国, 而损害了在拉美地区经营香蕉种植园的美国跨国公司的利益。因此, 美国向世贸组织起诉欧盟的规定违法。

作为一种较量手段,欧盟于1998 年11月在WTO内反戈一击起诉美国,要求就“301 条款”的合法性进行裁定。1999年1月专家组成立,17 个WTO成员方作为第三方参加了案件的审理。1999年12月专家组作出报告,从报告的结论看,美国在该案裁决中可谓是“赢了面子,输了里子”。专家组的报告表面上承认了“301条款”符合WTO所规定的成员国义务;但与此同时,该报告规避了从“301条款”的内容本身上判断是否违背 WTO 规则,而是以美国的一份政府行政声明所做出的承诺和保证为基础,裁决基于该声明所给予的正当性,“301条款”才没有违背WTO 规则。这意味着,该判决给“301条款”加了一个“紧箍咒”,即美国政府承诺了只有在获得了WTO争端解决机制的授权后,才能实施“301条款”中所规定的贸易报复措施。

这一裁决强调了美国只能在维护WTO规则以及国际义务的情况下才能对其他WTO成员国适用该法律,可以说一定程度上达到了欧盟的目标,再加上“香蕉贸易战”美国退让,所以欧盟没有再就该专家组报告提起上诉请求。而特别值得关注的是,自此之后,美国再没有对欧盟动用过“301调查”。

(三)中美清洁能源案

2010 年9月,美国对中国绿色技术领域的补贴政策与实践做法展开了“301调查”。美方为此做了充分的准备,美国钢铁工人联合会向政府提交了长达5800多页的申请书,其中对外公开200多页,对中国的能源政策进行了五个方面的指控,发动了一百多名国会议员联合施压。2010年10月15日,美国贸易代表办公室宣布启动对华清洁能源政策措施的“301调查”,并决定在最晚不超过90天的时间内向中国政府提出世贸组织项下的磋商请求,从而通过这一技术性的处理实现了单边程序与多边贸易救济程序的对接。

我国采取了积极的应对措施,2010年11月15日,中国政府、中国机电产品进出口商会、中华全国工商联合会新能源商会以及中国光伏产业联盟分别向美贸易代表办公室提交评论意见,驳斥美申请书中的不实指控。

2010年12月22日,美国宣布该调查的最终决定,称中国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中的补贴内容涉嫌违反世贸组织《补贴与反补贴措施协定》规定的禁止性补贴,并提起世贸组织争端解决机制项下磋商请求。我国与美国在WTO争端解决机制项下的磋商中达成合意,同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中的涉嫌禁止性补贴的内容,美国对此结果表示满意。

从上述三个案例可以看出,美国“301条款”并非必然会被作为报复手段使用,更多时候被当成了一种威慑工具。各国在应对美国“301调查”中,针对不同的情况,采取了并不一致的谈判与斗争策略,其成败得失值得认真总结。

三、相关启示与建议

(一)联合其他国家对美国开展“群斗”。“301 条款”从产生时起就被各国所诟病,即使在美国国内,对“301条款”的反对也不绝于耳。欧盟在WTO起诉美国并没有彻底解决该条款的合法性问题。如果说,美国制定“301条款”时依据的是其强大的综合实力的话,那么现在随着美国地位的衰落,其相对于其他国家的不对称优势已经减弱,尤其是特朗普系列政策使美国的道义形象大降,其原有伙伴对美国离心离德,从而为废除美国不公平贸易条款提供了难得的时机。我国可以继续以构建国际经济新秩序的名义,联合其他的贸易伙伴,采取集体行动,在WTO解决机制等多种平台施加压力,合力确保美国不能妄动,乃至最终废除“301条款”。

(二)制定切实有效的“单挑”策略。要直面美国的挑战,以更加积极主动的姿态开展对美经贸谈判,勇于斗争,巧妙周旋。在斗而不破的原则下,不必追求速战速决,相反可以开辟多个战场,从而增添经贸谈判的砝码。从最近数十来年中美两国的贸易摩擦情况来看,在中国的威胁措施不够强硬的情况下,美国会更容易采取冒险举措。所以,为了增加威胁的可信度,中国的反制措施有必要在强度上进行提升,在时限上予以拉长,这样才能达到预期效果。

(三)进一步提高我国开放型经济的水平。更高水平的开放才能更好地提升自身经济实力和竞争能力。为此我国要坚定不移地实行开放战略,推动我国从开放型经济大国向开放型经济强国转变。应在继续发挥现有优势的同时,注重打造综合成本竞争优势。应进一步完善市场机制,提高政府效率。应继续完善产业配套环境,改进基础设施,降低税费。应继续对自主创新进行鼓励和扶持,持续加强保护知识产权的力度。应不断提高制度质量和法治化水平,为开放型经济拓展新空间。

(何韵 湖南大学法学院助理教授)

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