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创新特大城市社会治理的新模式
陈新光
12月31日

面对全球化的特大城市演变和“流动社会”对特大城市治理的新挑战,围绕特大城市的多元治理趋势、区域人居环境、风险预警与公共安全等问题,要创新和探索建立特大城市社会治理新模式,从而化解来自各方面的风险、挑战。

一、“流动社会”对特大城市治理的新挑战

联合国区域发展中心将人口在百万以上的城市定义为特大城市。国内对特大(或超大)城市的界定不尽一致,一般将百万人口以上的城市界定为大城市,千万人口以上的为特大城市(或超大)。特大城市不仅人口众多,而且有很大的空间规模和经济总量,对周边区域具有较强的辐射作用。

伴随着中国经济的高速发展,中国的城市化进入了快车道。从1980年到2011年,中国城镇人口占全国人口的比例从19.39%提升到51.27%。与此同时,大城市的数量也在迅速增长。1980年100万人口以上的大城市仅为15个,但到2008年,这个数量已达到122个。根据权威方面提出的标准,中国目前有北京、上海、广州、天津等10个特大城市,它们具有一些共同特征:人口规模庞大且构成复杂,社会阶层结构、利益结构和需求结构日趋分化,快速融入全球产业分工链条而处于人流、物流与资金流的枢纽位置,城市生产与生活体系、经济与社会体系间的互适性面临越来越大的张力,而宜居水平和公众满意度未同步提升等。

从上世纪八十年代以来,特别是受到全球化、网络化和后工业经济的深刻影响,特大城市的社会治理体系也面临着新的挑战。

一是随着后工业经济的发展和社会结构的快速分化,人们的需求结构变得日益复杂。惯于提供低标准、同质性公共产品的传统公共服务体系遇到了更新的挑战,而政府仅凭自身力量无法对此做出及时有效的回应。

二是随着全球化进程的加快,大量的国际和国内移民首先涌入特大城市,而且相当一部分人在世界产业链和跨国公司中任职,成为这些城市经济竞争和社会发展的重要推动力量,成为提升城市竞争力的生力军,形成了“流动社会”。 城市管理者不得不考虑如何在保持“流动社会”活力的基础上使之更好的融入本地社会,通过高效和有质量的服务,以吸引全球高端人力资源。

三是经济全球化使特大城市越来越强烈地受到外部因素的影响。城市空间的演化也不可避免地与全球经济活动联系在一起,将人类带入一个前无古人的后现代城市生活文化的空间。快速城市化的后果是使工业文明的城市结构面临坍塌,城市文化正在接受多方面挑战,现代人的所有行动都被卷入到风险社会的生产和再生产之中,风险成了当代人类的一个基本生存状态,如纽约“911”恐怖事件、全球性SARS、美加停电重大事故、美国奥尔良飓风、日本地震海啸核危机、中国“11.22”青岛东黄输油管线泄漏爆炸事故等。所有这一切使得城市管理部门及其原有的传统城市管理方式越来越力不从心。

二、以服务创新为导向,提高特大城市社会治理效率

改革开放36年以来,我国社会机构已由总体性社会演变成了多元化社会,并在阶层结构方面出现了某种“分化”与“断裂”的特征。在这一背景下,城市的管理模式也要与时俱进。从特大城市管理的模式来说:一是特大城市管理中的政府权力,要从单元纵向一体化向多元、横向网络发展,以解决管理碎片化问题。二是特大城市管理的社会结构,要从垄断向自治管理发展,以解决分化群体之间重建社会次序的问题。三是特大城市管理中的空间规划,要从物理空间到社会空间,以解决城市规划在利益群体之间的均衡问题。加强和完善特大城市的社会治理需要社会学、管理学、经济学等多学科开展紧密的协同创新研究,以及跨地区、跨领域的协同合作,围绕特大城市的多元治理趋势、区域人居环境、风险预警与公共安全等问题展开协同创新研究等,以实现特大城市社会的良性运行与和谐发展。

(一)坚持系统治理,改进特大城市治理方式
当今随着中国城镇化的推进速度加快,特大城市之所以成为社会风险最容易爆发的地区,主要是由于世界人口的变化和集聚、气候和环境的变化、科学技术的发展趋势、现代经济社会结构的发展四大趋势在推动。为此改进特大城市的治理方式已成为贯彻国家安全战略的重要组成部分,

按照党的十八届三中全会的要求,在特大城市的社会治理中,要按照“五位一体”的总布局,从城市可持续发展的角度观察,从以下几个方面系统治理,一是开启民智,转变观念,引领城市治理理念的变革;二是绿色经济将成为城市经济的主要模式,以保障良好的城市生态环境;三是以租赁式消费服务取代所有式消费,让市场来配置城市资源,推动现有经济发展方式向绿色经济转变;四是由政府引导、市场运作,让利益相关者参与城市治理,并成为未来城市环境和生态治理的发展方向,形成城市治理的新模式。从城市反恐和城市宜居的角度,加大城市网格化的管理,坚持以社会化服务为方向,健全街道一体化综合管理服务平台,畅通政府与市民的信息沟通渠道,解决群众“最后一公里”的急、难、愁问题。

(二)通过公共服务社会化和市场化,实现“复合治理”管理
创新社会治理要正确处理政府和社会的关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用,通过公共服务社会化和市场化来激活市场和社会力量进入公共服务领域,从而实现“复合治理”的管理目标。伦敦等特大城市的经验证明市场力量和公益组织参与公共服务既能降低政府部门的行政成本,也能更好地应对群众需求的“不协调”,这种“复合治理”可以为多层次负有弹性的公共服务建设提供组织和制度层面的重要支持。德国政府为社会组织提供了约76%的专项经费,同时制定了鼓励社会中介组织进入公共服务领域的专门制度条款。上海市静安区、闸北区等中心区通过政府向社会中介组织购买服务,以业务合同出租的形式,鼓励中介组织进入公共服务领域,实现公共服务社会化和市场化的有效配置。以服务为导向,可以重塑政府部门的组织结构与运行机制,从而提高服务质量,提升城市的软竞争力。上世纪八十年代末,伦敦、墨尔本等特大城市管理部门纷纷开展地方政府重建活动,目标是政府内部不同部门的层级结构趋于灵活,中间管理层层次减少,部门之间的协同水平全面提升。上海市闵行区政府开始探索从民营企业法人到政府公共部门挂职锻炼以寻求公共部门问题解决的灵感和办法,以提升地方政府管理质量。

(三)引入新技术和新理念,实现对网络社会和流动社会的有效治理
2011年3月11日,日本发生里氏9级特大地震,其后引发的大海啸与福岛电站“核泄漏”震惊全世界。从社会风险管理的角度看,让人深思的是伴随灾难而来的社会恐慌现象,其后果是不堪设想的,表明信息是否公开透明直接决定着特大城市治理的成败。上世纪九十年代以来,纽约、伦敦、香港、奥克兰等国际知名特大城市都提出了打造“智慧城市”和“虚拟政府”,通过数字信息技术更便捷地为公民提供服务。此外,这些城市也鼓励公民通过网络和大数据信息技术的引用等新途径参与到更富人性化的城市管理中去。其中,伦敦金融城管理部门以先进的管理手段(覆盖整个区域的WIFI无线网络)和城市中心区加收车辆拥堵费信息管理系统,保证公众可以便捷地通过伦敦门户进入公共服务体系,提出的诉求能得到及时有效的服务。浦东陆家嘴金融区也在尝试伦敦金融城的先进管理手段,这种基于网络的实时系统通过做出预约安排,实现信息共享,从而节省了大量的政府行政资源。同时,要将网络管理和信息安全贯穿于社会治理的各个阶段中,处理好城市安全和城市发展的关系,做到协调一致、齐头并进,以安全保发展、以发展促安全。

(四)寻求常态管理与应急管理的结合,有效预防和化解社会矛盾
中国的城市化进程与其他国家城市化进程的最大区别就在于它的复杂性,这是中国的特殊国情所决定的。不同社会形态的矛盾热点共存于一个特大城市中,相互影响,相互激荡,使中国特大城市成为一个脆弱的社会单元。可以说,中国社会的“三化并存”(农业化社会、工业化社会和后工业化社会)决定了当代中国特大城市的“三性”,即社会结构的复杂性、社会生态的多样性和社会矛盾的多元性。这无疑使中国特大城市的风险与强度居高不下,直接关系到国家的安危。因而要坚持社会治理主体向多元化转变,摒弃传统社会治理的垄断性与强制性,实现从一元化向多元化的转化。社会治理目标向强调公共服务转变,在服务中管理,在管理中服务,管理寓于服务之中。社会治理手段向信息化与网络化转变,实现社会治理系统化、精细化的转变。在特大城市日常管理中,要建立和完善覆盖全城市的监管体系。立足于可复制、可推广,总结和推广浦东新区“三合一”综合执法试点的经验,把工商局、质监局、食药监局三支队伍整合为一个市场监管局,进行资源、队伍和流程整合,形成全过程监管模式,建立统一权威的食品原产地可追溯制度和质量标示制度。积极探索和建立特大城市安全隐患排查治理体系和安全预防控制体系,以遏制城市重大安全或恶性事故。加强城市防灾减灾救灾的体制建设,加强城市管理,防范和处置各类违法犯罪活动。在特大城市的应急管理中,综合破解应急管理难题,要整合应急资源,促成整体间有序配合,包括政府应急主体协调能力、政府应急信息协调能力和政府应急资源协调能力,科学制定应急制度评价的主体标准内容和方法,从源头上预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险。解决群众合理诉求、维护群众合法权益是信访工作的核心,建立人民调解、行政调解、司法调解的联动体系,改进和完善考核方式,建立以区县、街镇领导为重点的领导干部接访下访工作,有针对性地解决群众反映强烈的信访突出问题。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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