陈新光  >>  正文
经济新常态下的国资国企改革
陈新光
05月28日

经济新常态下的我国国资国企改革

党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的通知发表后,全国有20多个省份出台了国资国企改革方案,从多个层面明确了新一轮国资国企改革的指导思想、主要目标和实现路径。虽说国资国企改革已是波涛汹涌、掀起大潮,不过在中央层面的国资国企总体改革方案出台之前,目前的国资国企改革的举措还甚少触及最核心、改革难度最大的问题。

国资国企改革面临的五大深层次难点问题

十八届三中全会明确,必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。但随着全国国资国企改革的深入推进,一些深层次的问题和矛盾也凸显出来,综合国家有关部委以及权威专家,梳理方方面面对于国企改革的意见和看法,眼下的国企改革顶层设计仍然存在五个方面亟待突破的难点:

国企功能如何界定和分类问题

从我国国企改革已有的经验来看,今后国资国企改革依旧是“两个基本不动”,即国有资产管理的顶层体制基本不动,国资委仍集中行使国有资产的管理与监督职能;国有资产管理形式基本不动,仍然是“管人、管事、管资产”,行政化色彩不减。但在新的形势和历史阶段下,国有经济究竟应该扮演什么角色?发挥何种作用?社会各界对国企改革方向仍有诸多不同见解。比如,在改革方向上,分歧主要体现在:以管资本为主会否导致国有经济控制力下降?资本化之后,是否需要对现有国有资产、国有企业进行分类?是否需要保留功能性国有企业等问题。为此许多有识之士认为必须首先从分类开始才能有效推动分类管理和改革,目前国资监管改革中最大的问题,就是以行业还是以功能进行划分,当前应尽快厘清相关问题,在中央层面尽快出台分类改革的实施意见。

国资监管体系对混合经济如何“监管”问题

要实现以管资本为主加强国有资产监管,就会带来如何理顺政府与市场的关系的两难问题:一是监管模糊、边界不清。监管一旦过严就有可能束缚国资混合所有制企业的发展,企业积极性难以得到调动和发挥。二是监管不力。这就可能造成国资混合所有制企业出现谋取小团体的利益、国有企业家族化、国有资产流失等问题。按照国企改革的要求今后对国有企业的管理,要从管企业为主转为管资产为主,这在理论上好理解,而且这一转变优越性很大,但在实际上操作难度很大。从现代企业制度来看,资产是不能从一个企业中随意抽走,如果要顾及到企业的生产生活,那说明单管资产是不行的。新形势下,国有资产管理体制应该遵循怎样的监管模式?已成立运作12年的国资委该如何重新定位?从企业理论上说,如果要实行管资产为主,必须对现有国有企业性质重新定位,是市场主体、独立法人,还是国资委的附属?这涉及到一系列理论问题。

国企与民企如何“混合”的问题

关于混合所有制改革,过去一年多来,一些央企和地方国企已经迈出实质性步伐。不过,从国有资产整体通盘考虑,在哪些行业搞混合所有制?哪些不能搞?哪些领域应该大力搞?在明确国有经济功能定位和分类之前,怎么混仍然不甚明确。“混合”的首要前提,是各种所有制者要有互信,这样才能优势互补,形成放大效应。可是现实的混合并不是走市场化和企业自身出于做大做强的需要,表现在:一是有些组合是带有行政化色彩的“拉郎配”,有些所有者或所有者代表甚至阻碍“混合”;二是有的国资所有者代表对民企参股抱有疑虑或心理上排斥;三是有些民企代表认为民企作为国企一个小股东,没有决策权、话语权,作为参股的民营企业得到的好处和实惠不多。

国资混合所有制经济的“高管”问题

企业高管是现代企业管理的核心,其选人机制直接决定了企业的市场竞争力。虽然,中央深化改革领导小组第四次会议审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》,但在我国来看,国企选人机制是一种特殊的制度安排,即党管干部和市场机制相结合,兼有组织部门的考察和市场机制的考评,不同于通过猎头公司在市场上寻找职业经理人等市场化选人机制。不少国有企业的高管具有双重身份,既是企业的经营者,又是某一层次的国家行政领导干部,这样容易出现“旋转门”问题。还有,政府不同级别的行政官员往往临近退休,被组织部门安排到一些国企当监事会主席或者独立董事,享受高薪待遇,这也是当下社会普遍关注的混合所有制企业薪酬的机制问题。

如何寻求国企改革突破口问题

我国国资国企系统,可以说问题纷繁复杂,为此国企改革很难简单设定某个理想模式,做出一条具有可操作性的路径进行全面推进。当下如何在繁多的头绪中厘清关键性问题,找到改革突破口,并以问题为导向设计具可操作性的改革步骤极为关键。当前对待国资国企改革,部分国有企业存在着“积极性不高”的问题,主要表现在:一是有的企业存在等待观望;二是效益差的企业有积极性,效益好的企业积极性不高;三是有的企业效益虽然不好,但职工个人生活过得很好,积极性也不高;四是在政府中存在着改革的困惑,对私营企业参股或投资,有观望或等待的思想,认为私营企业参与组建混合企业,完全是企业自主行为,政府不能干预,怕“越位”。其次对于国资企业参与组建混合企业,国资委是国有资产所有者代表,理应对企业有支配权,如果不去推动它们改革,又怕所有者代表“缺位”。在这里,理论上有两大问题需要深入研究,即怎样理解对国企的政企分开以及怎样理解国企的自主权。在这种情况下,政府如何推动国企发展混合所有制经济,这是新形势下遇到的新问题。

经济新常态下,进一步深化我国国资国企改革的建议

国企改革是一个世界性的难题,尤其是原来实行计划经济的国家,与市场经济国家的国企改革相比,其难度更大。可以说,国企改革事关我国基本经济制度,事关国家安全和党的执政基础,必须正确认识和充分体现国有企业的性质,乃是改革能否获得成功的关键。

守住国企国资改革的本性,国企管理体制进一步完善

国有企业的根本性质归结为一句话,就是全民所有、为民服务,使其更好地为全体人民谋利益、增福祉。我国宪法指出:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。”明确这一根本性质,就必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济、理直气壮地发展壮大国有企业,而绝不能走私有化的道路,才能准确把握改革的正确方向而不犯颠覆性错误,才能得到真正的“出资人”——全体人民的忠心拥护。怎样才能更好体现全民所有、为民服务的性质和要求。如同中国人民大学经济学院院长、教授张宇指出的五个方面:国有资本的收益属于全体人民,由社会共享,现阶段要提高收益上缴公共财政的比例,更多用于保障和改善民生;国有资本投资运营要服务于国家战略目标,为发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全重点提供公共服务;发挥经济民主,完善各级人大、国资监管机构和社会各界对国有资本管理过程的监督机制,完善劳动者参与企业民主管理的机制;国企收入分配要体现按劳分配和共同富裕的原则,保障公平正义,不搞两极分化;有效履行社会责任,自觉贯彻党的路线方针政策,兼顾国家、集体、个人和各方面的利益关系。国资管理体制进一步完善,以管资本为主,首先做好国资委的自身改革,按照公益类和竞争类性质,组建若干国有资本运营公司,对公益类国企监管的改革,参照国外成熟的做法,主要是加强社会监管;对竞争类国企监管的改革,参照国际惯例,依托资本市场进行公众公司改革,实现企业的市场化和公众化。

遵循现代企业制度,启动国资流动平台

从根本上说,深化国企改革的目的,就是要形成更加完善的体制机制,充分体现国企根本属性和内在要求。目前,一个各方面达成的共识是,改革过程必须公开透明,坚持程序公正、公开,这是现代企业制度的客观要求。从2014年起,国务院国资委已在中央企业启动四项改革试点,分别是国有资本投资公司试点、混合所有制经济试点、董事会授权试点、向央企派驻纪检组试点,先后在六家央企先行并取得阶段性成果,现正梯次展开,逐步扩大试点范围。为进一步深化我国国资国企混合所有制改革,应向各路资本释放巨大的市场机会,积极探索建立专业化的国资流动平台,以推动国资改革深入发展。国资流动平台是推动混合所有制的过程中的一个重要机制。国家要鼓励地方积极探索建立专业化的国资流动平台,加快推动国资流动平台实质性启动运营。其中,国资流动平台既不参与企业内部管理,也不干预企业生产运营。虽然建立国资流动平台意味着国有股权实际控制的变化,但是国资委与企业集团的监管路径不变,对干部、资产和日常事务的管理权限也不变。国资流动平台启动运营后,就应逐步划入部分上市公司或非上市公司的国有股权,同时,通过国资流动平台,使部分高度市场化和竞争性领域的国有企业,公开、透明、有序地实现国资退出,逐步推动管资产向管资本转变,进一步建立和健全国企现代企业制度。

平等对待资本,提升企业国际化水平

混合所有制改革能否成功的关键是制定好资本混合的细则,必须要吸取过去国企改革的经验和教训,绝不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。产权保护和产权明晰是市场机制发挥作用的先决条件,要用市场化改革,破除国企“裙带化”倾向。在国有经济与民营经济混合的过程中,应平等对待各方资本,注重产权明晰。政府需加强对交易双方的产权保护,在严防国有资产流失的同时,也需防范民营资产被变向侵吞。近年来,在中国“一带一路”、“中国制造2025”等战略背景下,央企通过强强联合重组和实行混合所有制,进一步增强了国际竞争力,目前中国在世界500强企业中已占据91家。然而在全球日益竞争激烈,国内市场国际化趋势明显的前提下,国企“出海搏击”还需要更多保障,兼并和收购海外企业。2013年中国兼并和收购海外企业已超过600亿美元,取代日本成为亚洲最大的海外投资国。

完善公司治理,加强分类监管联动

混合所有制改革已成为新一轮国企改革的重点,重点探索建立混合所有制企业有效制衡、平等保护的治理结构;职业经理人制度和市场化劳动用工制度;市场化激励和约束机制;混合所有制企业员工持股,对混合所有制企业的有效监管联动机制等内容。发展混合所有制经济就必须通过市场手段,权衡交易成本和协同效应,由参与方作为市场主体自主决定,而不能简单地由政府用行政命令的方式进行。政府应加强相关制度建设,保护产权,搭建交易平台,降低交易成本,通过市场手段引导混合所有制经济发挥协同效应。加强分类监督和监管联动,保持长效监察。良好的外部审计、分类绩效考核与跟踪调查监督是混合所有制企业良性发展的必要条件。在混合所有制经济发展过程中,政府监管部门需坚持审核和跟踪调查监督机制并用,查处违法行为,还可以聘请独立第三方审计核查企业经营绩效,防止国有资产流失。

多元配比股权和多样激励手段,焕发国企国企新活力

当前我国一些国有企业缺乏有效的监督机制,经理层内部人控制问题突出,甚至出现腐败问题。在新一轮国企改革中,应积极探索国有企业与民营企业混合模式,同时试点国有企业内部混合经济模式,即成立多家国有资产控股公司,完善权力制约机制,实现国有股权自身的优化配比。在收入分配上,竞争类企业集团的领导人员,薪酬体系要在现有“基薪+绩效薪”的基础上,实施股权、现金两种类型的中长期激励,不断完善“金色降落伞”等创新机制。例如,在正常离职或退休后,企业兑现激励收益的一部分,既可作为退休保障机制的一部分,又可作为可以追索扣回的“抵押金”。要激发国资国企新活力,是深入推进新一轮国资国企改革的关键,而收入与激励改革是焕发国资国企活力的重要突破口。为此要进一步完善注重长效的激励约束分配机制,对不同企业采取多样化的激励手段,使管理层到员工普遍有更高的动力与干劲:对人力资本密集的高新技术和创新型企业,可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案;对承担战略性新兴产业项目的投资公司,可探索市场化项目收益提成奖励机制;对国有创投企业,可采用项目团队参股股权投资管理公司的方式,并探索建立跟投机制。此外,对企业的骨干人才,可将市场化薪酬与劳动者利益进行捆绑,实施股权激励或基金激励计划。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
互联网举报中心 防范网络诈骗 法律顾问:炜衡律师 视听节目许可证0108263京公网安备110105000081号京网文[2011]0283-097号
中文 | English