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陈新光:天津爆炸事故和特大城市风险防范
陈新光
08月14日

2015年8月12日22时52分,天津市滨海新区发生危险品仓库爆炸事故,党中央、国务院高度重视,在第一时间内,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平和国务院总理李克强立即作出重要指示,国务委员、公安部部长郭声琨率国务院工作组即刻赶赴现场指导事故救援和应急处置工作。截止8月13日18时,此次爆炸事故造成50人死亡、包括17名消防官兵,住院治疗701人、其中重症伤者70人,另有18人失联。然而让人感叹的是,就在发生该爆炸事故的前一天,国务院安委会还发文部署从8月至12月底在全国开展安全生产大检查,并将粉尘涉爆、油气罐区等作为大检查的重点,要求筑牢一条牢不可破的安全红线。刹那间就发生了在天津滨海的爆炸悲剧,全国人民、主流媒体和包括国外媒体在内,都把目光聚焦在天津滨海,对天津滨海爆炸事故的心头疑问挥之不去进而发出许多追问:此次爆炸事故究竟有多少人伤亡?爆炸是否与化工围城有关,城市的规划有无问题?国家派出核生化部队进入滨海爆炸现场,意味着空气和饮水等遭到污染等等一系列问题,甚至有的媒体还追问,天津到底有没有新闻等问题。我们在为天津滨海爆炸事故祈祷生者平安、逝者安息的同时,又一次的切身感受到生命的脆弱和高科技发展给特大城市带来的社会风险及这种风险的变幻莫测,从而也引发人们对天津爆炸事故的种种思考。

城市化进程超常导致破坏性后果不确定性

伴随着中国经济的高速发展,中国的城市化进入了快车道,短短30多年的城镇化进程走完相当于发达国家的200年城镇化进程。从1980年到2011年,中国城镇人口占全国人口的比例从19.39%提升到51.27%。与此同时,大城市的数量也在迅速增长。1980年100万人口以上的大城市仅为15个,但到2008年,这个数量已达到122个。根据权威方面提出的标准,中国目前有北京、上海、广州、天津等10个特大城市,它们具有一些共同特征:人口规模庞大且构成复杂,社会阶层结构、利益结构和需求结构日趋分化,快速融入全球产业分工链条而处于人流、物流与资金流的枢纽位置,城市生产与生活体系、经济与社会体系间的互适性面临越来越大的张力,而宜居水平和公众满意度未同步提升等。 从上世纪八十年代以来,特别是受到全球化、网络化和后工业经济的深刻影响,特大城市的社会治理体系也面临着前所未有的挑战。

天津在改革开放的三十多年里,作为特大城市的发展不断提速,尤其是滨海新区城市建设超常发展,早在2012年滨海新区GDP总量就超过了上海浦东新区,2014年GDP总量达到了9000亿元,增速达到15.5%,并在积极谋划未来建设"全球城市"的发展战略。然而,城市现代化进程的加快和城市功能的提升并不一定与市民社会安全感的增强完全同步。由于城市规模的巨型化和城市人口的多元复杂化,特大城市(或曰超大城市)在资源、环境、公共安全等一系列领域必然遭遇超出一般逻辑的社会风险,存在着爆发社会风险的潜在可能性。人们记忆犹新的是2012年6月30日下午16时,天津蓟县莱德商厦发生一起震撼全国的爆炸事故,造成10人死亡,多人受伤。蓟县商场大火已经过去3年多,但是,这场火灾中究竟伤亡了多少人,至今民间仍然存在非议。

特大城市的生命周期与风险来源的多样性

城市尤其是特大城市始终处在建设更新的过程中,其社会结构变化、产业结构转型和文化结构再生产等多重因素之间或协作或冲突的相互作用,会使城市社会的发展变化异常复杂并相应地面临各种阶段性风险。这种新风险使得人们对不断增长的风险的担心超过了对物质财富的关心,因为新风险是大规模的、生态的、核能的、化学和基因的风险。现代社会的新风险具有三个鲜明的特点:一是风险造成的灾难是全球的、无法挽回的、不受限制的损坏,风险计算中的补偿无法实现;二是风险的程度超出了人们预警监测和事后处理的能力;三是风险发生的时空界限无法确定,使得风险计算的基础被破坏,常规的计算程序、标准等失效。

有社会学家形容,阶级社会的驱动力可以概括为这样一句话:我饿!而风险社会的驱动力则可以概括为这样一句话:我害怕!真如德国著名社会学家、风险理论家贝克所指出的,由于风险分配及其影响的普遍性、风险显示的时间滞后性、风险发作的突发性,使得在风险社会中,政治的驱动力从传统工业社会的"我饿"变成了"我害怕",即"从需要型团结到焦虑促动型团结"。  此次爆炸事故就佐证了这一点,据现场目击者称,两次爆炸尤其是第二次爆炸现场火光冲天,腾起蘑菇云,爆炸产生强烈震感,甚至河北省多地亦有震感。据中国地震台网估算出,两次爆炸相当于24吨TNT炸药爆炸的威力,有人形容美国最大的非核武器、有"炸弹之母"的战斧式巡航导弹TNT当量约为454千克,即第一次爆炸相当于近7个战斧式巡航导弹的能量,第二次爆炸的能量则接近于46个战斧式巡航导弹落地爆炸。特别是第二次爆炸震耳欲聋,升腾起的"蘑菇云"有百米之高,爆炸浓烟遮天蔽日,火光冲天,爆炸产生的冲击波,将五公里之外的行人推倒,瞬间让整个塘沽港口陷入黑暗中,犹如地球的末日般恐怖。

以服务创新为导向,提高特大城市社会风险的系统治理

作为人口、资源、资本、信息、科技及时尚中心的特大城市,经济高度发展,社会高度开放使其风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征。加之 快速城市化的后果是使工业文明的城市结构面临坍塌,城市文化正在接受多方面挑战,现代人的所有行动都被卷入到风险社会的生产和再生产之中,风险成了当代人类的一个基本生存状态,如纽约"911"恐怖事件、全球性SARS危机、美加停电重大事故、美国奥尔良飓风、日本地震海啸核危机、中国上海外滩踩踏人员伤亡事故等。因此,有必要从特大城市正在进行的经济社会转型的现实层面,整体、系统与深刻地认识社会风险生成的新机制,从天津滨海爆炸事故调查和事故的处理,进而重新审视和锻造特大城市防范和治理新型社会风险的实践能力。

一、探索特大城市社会风险防范综合治理体系

党的十八届三中全会明确提出了改进社会治理方式,坚持系统治理,健全公共安全体系等要求,为特大城市的风险治理提供了重要的指导原则和方向。这也反映出,近年来我国政府已经意识到特大城市风险的叠加与聚合特征及其可能造成的破坏性影响。为防范特大城市的社会风险,必须想方设法从传统政府一元主体主导的行政化风险管控体系转型升级为多元化、系统化的风险治理体系。在当前,由于特大城市的风险结构及其破坏性后果的不确定性,迫切需要建立包括健全重大决策特大城市社会稳定风险评估机制在内的更科学更系统的治理体系和治理机制。

二、坚持系统治理,改进特大城市治理方式

管理的模式要从单元纵向一体化向多元、横向网络发展,以解决管理碎片化问题。管理的社会结构,要从垄断向自治管理发展,以解决分化群体之间重建社会次序的问题。管理中的空间规划,要从物理空间到社会空间,以解决城市规划在利益群体之间的均衡问题。围绕特大城市的多元治理趋势、区域人居环境、风险预警与公共安全等问题展开协同创新研究等,以实现特大城市社会的良性运行与和谐发展。要以系统治理的思路来应对特大城市的社会风险,还必须考虑如何确保以科学理性严密编织的风险治理制度网络的有效运行。

三、多层次消除各种复杂社会风险生成的诱因

要在制度与政策安排、机制设计等方面,要尽可能地消除各种复杂社会风险生成的诱因。 在风险的识别与分析上,形成及时有效的风险信息提取与反馈机制,利用多元渠道找准风险的来源与扩散的路径,通过信息公开和透明,使谣言不攻自破;在复杂风险与危机的处置上,尽快形成以政府管控为主,多部门、多力量有效协调的组织体制和运行机制;在风险的事中、事后管理上,建立严格的考核与评估制度。针对国内各特大城市风险治理制度体系(或应尽预案)存在着的模式化制度安排与复杂化现实的严重脱节的情况,当前急需要进一步加强两个方面的工作:一是充分发挥各级政府"高位推动"和跨体系动员的组织能力,推动网格化管理"纵向到底、横向到边",形成一种环环相扣的制度化责任链条,并将其纳入法规框架,实现系统治理中的常态管理与应急管理的结合体制;二是合理制定关键决策者的激励机制,修正城市管理者政绩观,降低其决策风险,并围绕风险治理的投入产出比,形成新的特大城市治理的科学绩效评估体系。

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中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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