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孙成昊:美国对外决策机制,封闭的“小圈子”与异化的国安会
孙成昊
09月14日

2008年奥巴马赢得美国总统选举后曾表示,组建特性鲜明的多元团队至关重要。他认为,历史证明,白宫容易陷入集体迷思,所有幕僚都人云亦云,没有激烈讨论,没有不同意见。奥巴马信誓旦旦地表示,白宫应该是一个欢迎不同声音辩论的场所。如今,奥巴马执政生涯接近尾声,回望其任内的美国对外决策机制和流程,当年的豪言壮语似乎已抛之脑后,白宫对外决策原本存在的问题没有改善,还被烙上奥巴马独有的印记。

奥巴马任内对外决策机制最大的特点或者遭人诟病的问题是过度依赖“小圈子”成员。就在奥巴马决心鼓励白宫加强辩论的同时,他任命了两组反差巨大的团队处理对外决策。第一组成员都是政坛老手,有能力帮助这位外交经验有限的年轻总统穿梭世界广袤的舞台,驾驭国内复杂的机构,成员包括约瑟夫·拜登、罗伯特·盖茨、希拉里·克林顿、詹姆斯·琼斯、莱昂·帕内塔等。第二组成员相对年轻,包括苏珊·赖斯、丹尼斯·麦克多诺、马克·利珀特、本·罗兹等。两组人马因观点不同而时常关系紧张、针锋相对,但随着第一组人马逐渐离开奥巴马政府,第二组成员成功在总统身边组建了“小圈子”,捍卫了在对外决策运作体系中的地位。

“小圈子”成员具有两点明显共性。一是代际特点鲜明。核心决策团队成员如赖斯、麦克多诺、罗兹、利珀特等人出生于20世纪60年代之后,认为自己代表了越战后的新一代,而且大多在冷战结束后才正式进入职场。二是“小圈子”成员多出身竞选团队。奥巴马竞选之初,赖斯、麦克多诺、罗兹等人已在其身边形成核心外交政策团队。奥上任初期便将这些人安排在重要岗位,通过他们制定外交政策,与相关部门打交道。

上述两点特征导致奥巴马对外决策相对较为务实,追求实效,意识形态色彩较为淡薄,更容易采取一些有别于传统外交的手法。同时,团队成员“忠心耿耿”协助总统实现竞选承诺和目标,与所谓“敌人”或“敌对国家”缓和关系,纠正小布什政府对“9·11”事件的过激反应等。如此次奥巴马派遣操刀美古缓和谈判的重要官员之一便是“小圈子”成员罗兹。然而,“小圈子”排外性日益增强,其封闭性导致团队易陷入“集体迷思”。他们在政策上基本保持一致,决策策略更像一支竞选团队,常以国内政治视角考虑国际政策选项,造成白宫与国防部、国务院在是否打击叙利亚、回应“棱镜门”事件、处理乌克兰危机、应对当前“伊斯兰国”极端势力等问题产生分歧。

“小圈子”的成员多以在国安会任职的幕僚为主,这导致了国安会在美国对外决策机制中的异化。1947年国安会创立的初衷是成为高层外交与国防政策协调中心,协助总统谋划统筹有关国家安全的国内、国外和军事政策。在奥巴马任内,国安会规模不断扩大,却无法发挥政策协调的核心职能。首先,国安会存在规模大、效率低的致命缺陷。由于赖斯的权力膨胀,其领导下的国安会成员已扩至约400人,但仍然无法有效处理从国务院、国防部等“抢夺”过来的任务。目前,赖斯已经意识到这一问题,表示要裁减人员,提高效率,可为时已晚。

其次,国安会会议形式大于内容。奥巴马任内,国安会会议频繁召开,其执政前四年,仅常务副部长级会议就召开一千余次,平均每一天半就召开一次。尽管如此,会议协调作用有限,大多决策仍必须由总统最后敲定。此外,“小圈子”成员享有接近总统的“后门”渠道,“小圈子”内部例会比正式的国安会机制更能左右决策方向。

最后,各部门在国安会的人员配置级别不够,难以推动各具体部门执行政策。国安会低层级委员会如政策协调委员会成员往往并非各部门“一把手”,在本部门权力有限,难以监督或推动总统决策在各自部门的实施。如果总统决策与部门利益相违背,或者影响个人政治前途,实施阻力更大。因此,大部分官员更愿意在国安会积极推动本部门利益,却不愿意返回各部门后及时宣传和落实总统决策。

事实上,奥巴马依赖“小圈子”和国安会更能体现他对外决策的个性特点,即牢牢把握决策主导权,因为说到底,“小圈子”对奥巴马知根知底,属于“志同道合”的一批人,难以提出与奥巴马思想截然不同的突破性建议,而国安会完全则按照总统的执政风格贴心打造,从本质上看就是规模庞大的“总统班底”。即使国安会提出与奥巴马想法不同的建议,被采纳也并非易事。2013年3月,国安会向奥巴马提出建议,应向叙利亚反对派武装提供非致命性武器装备,得到国防部、国务院、中情局和副总统支持。奥巴马却“一意孤行”,没有采纳建议,坚持了自己提出的外交策略,由此可见一斑。

中国现代国际关系研究院美国研究所学者,主要研究美国外交及中美关系。
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