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陈新光:同舟共济、加强合作,加强全球气候治理
陈新光
12月08日

2015年11月30日至12月11日,全世界的目光都投向了在法国巴黎召开的第21届联合国气候变化大会,超过150个国家的领导人参加了本次大会。世界上两个最大的温室气体排放国家,美国奥巴马总统和中国国家主席习近平都参加了本次大会。习近平主席在11月30日开幕式上发表重要讲话,呼吁来自超过150个国家的领导人在气候变化方面应该摒弃"零和博弈"狭隘思想,并团结应对这个共同的挑战。

巴黎气候大会是怎样一次大会

如何看待气候变化?气候的变化主要是温室的气体变化。温室气体主要指二氧化碳、氧化亚氮和水汽等大气中能吸收地面反射的太阳辐射并重新释放辐射的气体,它们会使地球表面温度升高,这些气体原本就存在于大气中。严峻的问题在于,根据科学界的共识,人类活动打破了原有的平衡。工业、交通和土地的使用提高了温室气体的浓度。根据世界气象组织提供的数据,仅2014年二氧化碳在地球大气中的浓度就达到了397.7ppm(注:ppm为百万分之一),而工业革命前为278ppm。

(一)气候变化带来的严重后果

联合国政府间气候变化专门委员会指出,如果人类继续对现有温室气体排放速度视而不见、坐视不管,到2100年全球平均气温将升高3.7~4.8摄氏度。除了气温和海平面升高,气候变化还会影响到洪水、干旱和龙卷风等极端气候现象。美国国家海洋和大气管理局对2014年全球28起极端气候现象进行分析后得出结论:全球气候变化使得其中14起变得更易发或强度更大。世纪之交以来,全球能源的碳密集度有增无减。煤炭如今供应着全世界41%的电力和世界上29%的能源--这个比例是至少四十年来的最高值。大气中的二氧化碳浓度比工业革命之初要高40%。气候变化可逆吗?联合国政府间气候变化专门委员会的科学家指出,由于人类活动排放大量温室气体,尤其是从上世纪70年代开始,全球气候变化已成定局。这意味着现代科学的发展已无法阻止全球平均气温的升高,目前唯一的选择是尽量使2100年全球升温不超2摄氏度,就有可能避免大规模自然灾害的发生。

(二)巴黎气候大会是怎样一次大会

回溯联合国气候大会的历史进程,每一次谈判都伴随着分歧、妥协与共识。1992年签订《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》),从1995年开始每年举行一次《公约》缔约方大会。从《联合国气候变化框架公约》到达成《京都议定书》,从巴厘路线图的形成到《哥本哈根协议》,从坎昆会议到今年的巴黎会议,世界在变化,气候协议也在进化。第21次联合国气候变化缔约方大会即巴黎气候大会将集结《联合国气候变化框架公约》的所有缔约国代表。这份《框架公约》于1992年通过,是世界上首个全面控制二氧化碳等温室气体排放以应对全球气候变暖给人类带来不利影响的国际公约。但这份公约需要通过实际措施来实现。本次巴黎气候峰会的目标是制定一个解决气候变化问题的国际战略,尽管最终达成的协议可能还有很多悬而未决的细节问题,但与会者们表示巴黎会议能够成功达到过去的努力未能实现的控制排放目标。一旦巴黎气候大会计划达成一项新协议,以取代即将于2020年到期的《京都议定书》。新协议将成为2020年后全球应对气候变化行动的依据。195个缔约国将出台具体的减排政策。此外,预计大会还将把控制全球升温幅度在本世纪末不超过2摄氏度定为目标。

(三)历史性的新协议模式和法律的约束力

预计巴黎气候大会达成的新协议,不会对各国提出强制减排目标。为了不重蹈《京都议定书》的覆辙,新协议选择了另外一种模式:无论是否为发达国家,每个国家自愿做出减排承诺。截至目前,已有超过170个国家做出了自己的承诺,其中包括所有经济大国。中国国家主席习近平承诺到2030年达到碳排放的峰值;计划到2030年之前将可再生能源的比例提高到20%;降低所谓的碳强度;计划自2017年起在全国建立一个碳排放交易市场,企业将因此减少碳排放;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。美国总统奥巴马呼吁世界各国,就我们面临的所有挑战而言,没有什么比日益增长的气候变化威胁更能定义本世纪的轮廓了。作为全球第二大污染国的美国政府承诺除实现2025年温室气体减排计划外,到2025年在2005年的基础上减排温室气体26%至28%。能否达成协议?达不成怎么办?达成了协议,新协议具有法律约束力吗?这是人们最关心的问题,也可能是巴黎气候大会面临的最复杂的问题之一。欧盟一直主张这份协议应是一项"国际条约",包含具有法律约束力的措施以减少温室气体排放。但美国可能会像退出《京都议定书》那样制造麻烦,因为一项具有法律约束力的协议需要通过国会的批准。2009年的哥本哈根大会召开前也激起了和如今一样的高度期望,但以失败告终。本次大会在气候变化征兆越来越明显的背景下召开,似乎得到了更多大国的参与,尤其是中国、美国和德国。这三个国家的领导人在过去一年将气候变化问题摆上了重要的议事日程。不同于2009年的《京都议定书》,如果巴黎气候大会达不成协议,或是仅得到一份很有限的协议,那也并不意味着遏制气候变化的努力就此止步。很多国家已经将自愿作出的减排承诺纳入法律。巴黎协议将是一个转折的重要标志,全球应对气候变化模式由《京都议定书》"自上而下"强制减排模式转变为"自下而上"模式。目前已有160多个国家提交了"国家自主贡献"文件,体现了各国的信心。"国家自主贡献"将成为巴黎协议的重要组成部分,这展示各国应对气候变化的信心和重要行动。从巴黎气候大会预备会的情况来看,各国态度积极,但是分歧依然存在,主要是如何体现"共同但有区别的责任"。

巴黎气候大会的三大焦点

本次巴黎气候大会的中心任务是敦促196个缔约方(195个国家+欧盟)达成一个关于2020年后加强应对气候变化行动的多边协议,以敦促各国积极行动,应对全球气候变暖风险,确保地球升温不超过工业革命前2摄氏度。然后,本次巴黎气候大会面对严峻的挑战,集中的焦点在三个方面:

(一)如何化解分歧,体现"共同但有区别"

发达国家和发展中国家对造成气候变化的历史责任不同,落实共同但有区别的责任、公平、各自能力等重要原则,成为广大发展中国家的共同心愿。联合国政府间气候变化专门委员会曾提出,发达国家在2020年之前要在1990年的基础上减少排放至少25%~40%,到2020年之前每年为发展中国家提供1000亿美元的资金支持,并建立技术转让机制。如果在巴黎协议中达成这样一个共识,将是一个里程碑式的会议。聚同化异,方能相向而行,坚持"共同但有区别"的责任等原则,就意味着发展中国家的贡献要符合发展中国家的能力和要求。但也要看到,在"区别"之前强调"共同"二字体现了应对气候变化是大家的共同责任,都不能置身事外。

(二)"2摄氏度"目标能否具体化

本次巴黎气候大会从11月30日开始,会议就已进入密集磋商阶段,节奏将更加紧张,很多重要磋商需要持续到深夜。"巴黎协议的一个重要内容是要形成"2摄氏度"目标实现的约束机制。地表温度上升要控制在2摄氏度以内,是被国际社会公认且关系人类发展的重要目标。目前,160多个国家提交了从2020年到2030年的减排目标。但经联合国环境规划署最近发布的《排放差距报告》计算,减排目标加总后大约会减少40~60亿吨碳当量的排放。但是,这离"2摄氏度"所对应的2030年减排需求,仍然相距120亿吨。英国伦敦政治经济学院教授尼古拉斯-斯特恩指出,为了实现这个目标就必须采取具体的行动。从现在到2050年,世界城市人口将达到35亿~60亿的增长规模,初步测算每年将有60万亿元基础设施方面的投资,如果这个投资在未来15年形成低碳设施,则会对减排作出极大贡献。虽然各国的行动与设定的目标还有距离,但是也存在巨大潜力,需要各国加强技术合作。此次会议,中国代表团中也有中国工程院及各方权威专家,他们将在会议期间贡献更多智慧。

(三)发达国家资金承诺如何兑现

资金问题是巴黎气候大会能否成功的一个重要因素。期待发达国家兑现承诺,这也是国际应对气候变化建立政治互信的基础。2015年10月由世界经济合作与发展组织出版的气候融资报告指出,发达国家为发展中国家气候行动提供的公共和私人资金在2014年达到618亿美元,高于2013年的522亿美元,但与承诺的1000亿美元目标仍有较大差距。在专家们看来,如何确保2020年前每年1000亿美元目标的兑现,增加公共资金占比,并加大在气候适应上的支持?2020年后的资金支持方案如何确定?这都将成为巴黎会议的重要焦点。目前,协议草案对于如何筹措和分配这些资金尚没有明确的细节。

巴黎气候峰会展现世界团结时刻

气候变化是一个全球性的问题,只有通过全球合作才能有效应对。人们期待,各国在气候变化巴黎大会上能够凝聚共识,共同构建一个更加有效的全球气候治理体系。人们同样期待,气候变化巴黎大会能成为全球气候治理进程中的里程碑,开辟出全球绿色发展的新道路,推动世界可持续发展进程。

(一)巴黎气候峰会面临的五大挑战

虽说此次巴黎气候峰会会议将签署协议几乎已成定局,但这一协议也可能面临的五大挑战:一是将气温升幅控制在2℃甚至1.5℃以内。这是一个自2009年哥本哈根气候峰会以来就已明确宣布的目标:到本世纪末,全球气温升幅应控制在不高于工业化前水平2℃。虽然过去一年间,许多国家都以"国家自主决定贡献方案"的形式公布了本国到2030年之前的温室气体减排承诺,这些承诺都将成为巴黎协议的依托。然而,这些承诺是在"将全球气温升幅控制在3℃以内"的基础上作出的;二是慢慢灌输约束的形式。让195个国家签订同一个协议这本身就是一个难以完成的任务,因为各国之间的利益通常是相互对立的,尽管气候问题并不存在任何边界。然而,任何条约或议定书都必须得到签署国议会的批准。而这点在美国首先就无法做到。再说,巴黎协议很可能以一种混合形态出现,即协议在具体的减排目标方面则不会具有约束力;三是回应质疑。皮尤研究中心2015年11月5日公布的对五大洲、40个国家的4.4万人进行的一项民意调查显示,76%的受访对象希望巴黎会议能达成一项协议。这一调查表明,对于气候挑战的严重性、对于各国政府在巴黎会议期间作出具体回应的必要性,全球各地是存在共识的。现在的问题是,人们如今已不再相信国家和政府在气候治理的决心;四是构想化石能源时代的终结方案。化石能源领域出现了史无前例的投资锐减的风潮,但它似乎并没有写进谈判进程当中。据对经合组织34个成员国的统计,这34个国家除占到了20世纪世界二氧化碳排放量的2/3外,仍然有近800个化石能源资助计划;五是筹措1000亿美元的资金。自哥本哈根气候峰会以来,发达国家这些传统上的污染大国曾经承诺到2020年每年筹集1000亿美元的气候资金,这些资金能否筹措到位将直接关系到巴黎会议的成败。目前,协议草案对于如何筹措和分配这些资金尚没有明确的细节。

(二)世界各国为减排担当责任

    目前已经170个国家向联合国提交了2030年温室减排的目标,除中国和美国外,欧盟是全球第三大污染者(占温室气体排放总量的10%),它在今年3月第一个向联合国提交了2030年的减排目标:以1990年为基准,减少40%温室气体排放;印度作为全球第四大污染者,碳排放的目标是在2030年左右,使碳排放水平比2005年最多减少35%;俄罗斯作为全球第五大污染者,其计划在1990年至2030年间减少温室气体排放量25%-30%;作为全球第六大污染者的日本最终确定了2013年至2030年间减排26%的目标,未来它将主要依靠核电来实现这一目标;巴西作为全球第七大污染者,其计划将在2025年之前,把碳排放从2005年的水平降低37%,同时在2030年之前进一步降低至比2005年少43%;作为全球第八大污染者的伊朗,承诺到2030年温室气体的排放量将减少4%;印度尼西亚作为全球第九大污染者,承诺在2030年前实现二氧化碳排放减少29%;加拿大作为全球第十大污染者承诺,到2030年该国的温室气体排放量将比2005年下降30%。联合国秘书长潘基文呼吁把气候变化列为优先事项,因为没有一个国家能够单独应对这一挑战。气候变化没有国界;任何地方的碳排放都可随时随地引发问题,并对任何地方的生命和生计构成威胁。经济稳定和国家安全面临威胁。我们只有通过联合国才能共同应对这一典型的全球问题。他认为,巴黎大会要取得成功,必须具备四个基本要素:一是持久性。巴黎大会必须制定一个长期愿景,这一愿景必须与低于2摄氏度的轨迹一致,并向市场明确表明,全球经济向低碳转型不可避免,可带来惠益,并且已经在进行;二是灵活性。协定必须要灵活,无需不断重新谈判,协定必须能够适应全球经济的变化,并在发达国家的领导作用和发展中国家日益增加的责任之间取得平衡。;三是团结精神。协定必须展现团结精神,包括为此向发展中国家提供资金和技术转让。发达国家必须遵守其承诺,即到2020年每年提供1000亿美元,用于适应和减轻气候变化的影响;四是可信性。协定必须在应对迅速增强的气候变化影响方面具有可信性,协定必须规定以五年为一个经常周期,供各国政府根据科学要求评估和加强本国气候计划。巴黎协定还必须包括透明、稳健的机制,用于衡量、监测和报告进展情况。

(三)中国对巴黎气候大会的责任和贡献

中国参加气候变化巴黎大会,是在履行自身国际义务和责任,也通过气候变化巴黎大会这个平台,在全球治理中发挥国际领导作用。这是自身发展已达到一定水平的中国应当有的追求、担当和作为。2014年以来,中国已同美国、巴西、印度、欧盟、法国等先后发表了气候变化联合声明,向联合国提交国家自主贡献文件,确定2030年左右中国二氧化碳排放达到峰值,决定出资200亿元人民币设立气候变化南南合作基金,计划2017年启动国内碳排放交易体系。在应对气候变化的自主贡献方面具有全球示范效应,并在十八届五中全会上提出绿色发展理念,首次把"绿色发展"提到"五大发展"理念的高度。据世界银行公布的数据,中国近20年,累计节能量已占全球的52%以上,在全球的节能总量的一半以上,可以说引领世界加速向低碳发展转型。同时中国积极推进气候谈判多边进程,2014年11月和2015年9月,中美两国发表了两份关于气候变化的联合声明,发出的信号十分明确。两国领导人都将致力于积极推动巴黎大会取得积极成果,从而共同应对气候变化挑战,这个信号也受到各方的普遍关注和好评。这些行动向国际社会有力表明,中国在应对气候变化问题上是积极的推动者和严肃的行动者。从历史来看,西方200多年的工业化进程是导致气候变化的主要原因。目前,中国虽然碳排放总量暂居世界第一位,但人均碳排放水平仍较低。因此,巴黎协议应坚持《联合国气候变化框架公约》的原则和规定,特别是共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则。对中国而言,气候变化巴黎大会也是一次机遇。环境污染和气候变化带来的不利影响已是不争现实。中国没有先富后治的时间和空间,也不应该重复发达国家曾经走过的老路。应对气候变化,应是我们自己的主动需要,中国在应对气候变化问题上的利益与全球整体利益高度一致。在应对气候变化同样孕育着新的发展机遇,节能环保、新能源等产业已经成为中国新的经济增长点。在中国经济新常态下,中国节能环保产业年产值预计将超过3.6万亿元人民币,创造就业岗位近3000万个,实现2030年左右二氧化碳排放达到峰值的目标,需要超过40万亿人民币的总投资,将形成产业规模23万亿元,对国内生产总值的贡献率超过16%。随着低碳转型、绿色创新的不断推进,中国的发展方式将发生深刻的变化。中国还宣布建立规模为200亿元人民币的气候变化南南合作基金,用以支持其他发展中国家。

我们只有一个地球,气候变化是一个全球性问题,只有通过全球合作才能有效应对。人们期待,巴黎气候大会各国在谈判中坚守信诺与原则,加紧谈判,保证进程,尽早达成协议,从而能够凝聚共识,共同构建一个更加有效的全球气候治理体系。人们同样期待,气候变化巴黎大会能成为全球气候治理进程中的里程碑,开辟出全球绿色发展的新道路,推动世界可持续发展进程。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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