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陈新光:美国大法官之争看三权分立恶性失衡
陈新光
02月26日

2016年2月14日,对美国来说,联邦最高法院大法官安东宁·斯卡利亚突然去世的几小时内,美国谷歌上排列前三位的热门搜索词条分别是"斯卡利亚""SCOTUS"和"同性婚姻"。斯卡利亚成为热门搜索词条完全可以理解,SCOTUS是美国最高法院的英文缩写。安东宁·斯卡利亚突然去世变成了本年度世界第三大新闻,仅次于今年的美国大选和朝鲜发射卫星。这究竟是何缘由?因为美国联邦最高法院大法官之争,不但给大选年的美国政治带来不确定的变数,也从中看出美国三权分立的恶性失衡和独立司法的公正性受到的严峻挑战。

最高法院大法官的独特性

美国大法官(ChiefJusticeoftheUnitedStates)是美国联邦政府司法部门的领袖,并主管美国最高法院。大法官是美国最高司法官员,领导最高法院的事务并在弹劾美国总统时主持参议院。同时,按近现代传统,大法官还主持美国总统的宣誓仪式,但这样的做法没有《美国宪法》和任何法律作依据。现任即第十七任首席大法官是约翰·罗伯茨,他由乔治·沃克·布什总统任命,2005年9月29日获美国参议院通过。《美国宪法》并未明确说明设立大法官职务,只是在第一条第三款中作了辅垫:"如受审者为合众国总统,则应由最高法院大法官担任主席。大法官与最高法院大法官一样,由总统提名并需经参议院同意。《宪法》要求最高法院的所有法官都必须"尽忠职守",这句话也间接地规定了任期:他们是终身制的,除非自动退休或被国会弹劾并证明有罪。大法官经常被错误地写成"最高法院大法官",其实并不然,根据《美国法典》,它的全称是"美国大法官"。这一头衔是在第六任大法官萨蒙·P·蔡斯的建议下改变的,因为他想强调最高法院与联邦政府部门具有同等地位。与之相反的是,最高法院的其它8位大法官的正式头衔为"美国最高法院大法官",而不是"美国大法官"。大法官的薪水由国会预算,每年208,100美元,比其他高院大法官略高。美国大法官一开始并不是令人垂涎的角色,当时美国总统和国会并没有把联邦法院放在眼里。自从1816年马歇尔法官争取到司法审查权之后,美国联邦法院才逐渐被人们重视。近年来,作为美国最高司法机关,联邦法院并非总是风平浪静,每一次法官宣誓就职,都会改变美国的政治生态。历届美国总统都希望通过任命大法官,体现自己的执政理念,贯彻自己的政治主张。根据美国宪法,最高法院大法官具有以下三大职能:通过审理有争议的案件,解释美国国会制定的法律,创制新的规则;美国大法官可以参加有关会议,但不参与总统的政治决策;美国大法官扮演着美国宪法看护人的角色。

或许美国的开国元勋并没有赋予美国大法官如此多的职能,但是,美国历任大法官通过自己辛勤的劳动,换来了今天的尊荣。如今,他们有资格对美国的政治体制作出具有权威性的判断,他们有能力解决美国多元化社会中价值观念碰撞所产生的一系列法律问题,美国联邦法院的大法官用自己的实际行动,捍卫了法律的尊严。正因为如此,美国联邦最高法院首席大法官约翰·罗伯茨发表声明:称斯卡利亚的去世,"是最高法院和他所效忠的国家的巨大损失","他是一个杰出的人,一名杰出的法学家,倍受同僚赞赏和珍视"。美国总统奥巴马称赞"斯卡利亚不同凡响,是效力于最高法院的最重要法官和思想家之一"。美国前总统乔治·W·布什在声明中说:"他是我们国家最高法院的杰出人物和重要的法官。他为法庭带来才智、良好的判断和智慧。"因为从1986年被任命以来,斯卡利亚是历年来联邦最高法院在职期间最长的大法官,他不仅享誉美国政界,而且被普通民众熟知并津津乐道。

最高法院大法官席位空缺引发两党之争

2016年,正值美国四年一次的大选,斯卡利亚大法官之死的几小时内,马上引发了一场争夺这个空缺的党派斗争。一则因为总统是民主党人、国会由共和党掌控,达成两党一致是法律要求且难度大。二则适逢大选年,两党对立情绪浓于往常,参选人们也都不愿放过各种政治发力的机会。再则就是近年来美国民粹主义政治思潮的崛起,放大了整个事件的社会效应,包括死亡阴谋论。最高法官这个意外的空缺也震撼了总统竞选活动,共和党和民主党双方已开始为可能是一场极为艰巨的斗争做准备。两党候选人都将利用这一空缺,通过展示利害关系来激发他们最狂热成员的热情。共和党人很可能会大谈阻止奥巴马利用法院来推进其自由派议程的必要性,而民主党人将会向其支持者们发出警告,警告他们让一位共和党总统选择大法官的危险性。

从奥巴马总统本人来说,鉴于参议院目前正在休会,他不会急于选择接替刚刚去世的联邦最高法院法官安东宁·斯卡利亚的人选,会等到参议院重新开会前再提名候选人。但是奥巴马总统在2月13日悼念斯卡利亚时清楚地表明,他不会屈服于共和党的压力,把挑选一名新法官的任务留给他的继任者。因为斯卡利亚的去世和围绕填补空缺的争斗使他意外地获得了一个改变最高法院力量平衡的机会,这将决定奥巴马的政治遗产,并且使他避免在大选年过早地沦为"跛脚鸭",使总统的所有权力在最高法院留下一个最终的印记。美国法律专家指出,奥巴马已经在最高法院安插了两位可靠的自由派法官,再增加一位自由派人士来取代斯卡利亚代表的保守派的声音,可能会改变最高法院对一些问题行使的裁决权。不过共和党议员已明确表示不会让奥巴马轻易做到这一点,因为共和党在参议院拥有54个席位,如果他们团结在一起的话,就能够阻止让奥巴马送交的任何提名人得到批准。同时,共和党的议员也非常清楚的意识到,对于奥巴马提名的人选,如果任性地行使否决权,那么很容易损害共和党的形象,在大选中丢掉现在的多数席位。妥协,则可能意味着本党内部民粹主义火山的爆发,21015年众议院议长博纳因本党内讧含泪辞职的场景依然历历在目,如果只顾政治大局、不顾底层呼声,参议院多数党领袖麦康奈尔的位子也保不了几天。看来最好的结果莫过于把事情往后拖,由未来的总统做决定。控制国会参议院的共和党则表示,在新总统就任前,不应该填补这个空缺。为此,麦康奈尔议长称,"美国人民应该对选择他们的下一位最高法院法官有发言权。"《纽约时报》社论认为,参议院共和党领袖麦康奈尔与本党同僚阻挠奥巴马提名大法官接替斯卡利亚,是希望未来共和党赢得总统选举后再任命保守派大法官。但是一些分析人士指出,奥巴马总统表示要"行使宪法赋予的职责",尽快提名新的大法官人选,在他有限的任期内寻找一位能取得各方认可的继任候选者,但不会是保守派,尤其是在最高法院正在考虑就2014年奥巴马颁布的移民救济法案的宪法合法性做出决定的时候。

政治极化可能使最高大法官人选难产

最高大法官斯卡利亚的去世让2016年成为了决定美国政治未来图景的一年,因为在美国历史上,大选年出现联邦最高法院大法官席位空缺的情况并不多见,但大选年无疑将使两党围绕大法官人选的博弈更加激烈。《纽约时报》就发表文章称,"一场政治恶斗即将出现,围绕大法官提名,民主、共和两党均摆出绝不退让的架势。"这是因为美国最高法官拥有权力,而且是很大的权力。最高法院法官是终身制,不对任何人负责,拥有完全决策权。他们负责解释作为美国意识形态和政治制度根基的《圣经》--宪法。试举例说明,2000年美国总统选举是美国历史上选举结果最接近的几次之一,两个主要的参选人是德克萨斯州州长、共和党候选人乔治·W·布什,以及当时的美国副总统、民主党候选人艾尔·戈尔。最终的选举结果经过一个月的争议后才最终定案,最主要的争执焦点是佛罗里达州的选举结果,双方在这个州的得票数异常接近。佛罗里达州的25张选举人票最终可以决定选举的胜负,而争议是在经过多次的反复点算普选票以及司法判决后才最终结束的。在布什对戈尔一案中,美国最高法院以7票对2票决定重新点算选票的过程违宪,因为选票重点没有在佛罗里达州全州展开,5票对4票决定禁止进行任何新一轮的选票重点工作。致使戈尔虽赢得比小布什多的选票,却输掉了选举。

同美国政治一样,美国最高法院也成了一个分裂的法院,有人形容为"意识形态动物"。斯卡利亚去世后,最高法院中自由派与保守派恰好都是4人,新任大法官将在未来的最高法院中占有关键一票。在美国政治僵局频出的当下,最高法院对美国政治格局的影响更加凸显。近年来美国最高法院近年来维持的不稳定的平衡--4位自由派人士和5位保守派人士--可能会因为斯卡利亚的继任者而被打破。最高法院目前在移民、堕胎、积极平权或大选融资等问题的裁决上还悬而未决,如果有一位自由派人士加入最高法院,可能会让这些问题倾向于进步立场。目前,最高法院中有4位保守派人士:首席大法官约翰·罗伯茨、塞缪尔·阿利托、克拉伦斯·托马斯和安东尼·肯尼迪。前两位由小布什任命,阿利托就像他的已故同事斯卡利亚一样保守。肯尼迪由里根任命,而托马斯则由老布什任命。另一阵营的是由奥巴马任命的埃莱娜·卡根和索尼娅·索托马约尔,以及由比尔·克林顿任命的露丝·巴德·金斯伯格和斯蒂芬·布雷耶。金斯伯格虽已83岁高龄却一直拒绝退休。因此,斯卡利亚的去世让最高法院中保守派与自由派形成了平分天下的局面。由共和党控制的参议院与民主党总统奥巴马,在未来日子里对大法官的人选争夺,反映了当前美国共和、民主两党在意识形态上越走越远,并且都希望各自的利益在最高法院最大化。共和党企图通过程序拖延来阻挠奥巴马任命新的大法官,这恰恰是美国政治极化的反映。有分析称,联邦最高法院很可能再次出现大法官职位空缺长达一年的景象。连奥巴马总统都无奈地表示,"政治极化可能会毁掉美国"。

美国三权分立转向恶性失衡

司法独立是美国宪法确定的重要原则之一,但在实践中,所谓的司法独立根本无法摆脱党派政治的影响。按照美国"建国之父"的构想,美国行政、立法、司法三权应保持良性的制约和互动的关系。但客观的现状,无论是美国的全球战略布局还是国内政治、经济和社会发展,都处在一种寻找方向的过程中,各种社会矛盾和内政问题迭出。而行政、立法、司法三大部门也都试图趁机扩张自己的权力,这就导致三权之间制衡关系变成了恶性失衡关系,有时候甚至彼此刁难,是美国当下的一大问题。有学者研究发现,自20世纪70年代以来,虽然美国国会依然控制着立法权,但总统以及白宫官僚们在很多重大议题上越来越知道如何"绕过"国会,并最终达到目的。美国范德堡大学政治学教授布鲁斯·奥本海默在其研究中发现:2008年奥巴马上任时,当时,美国参议院多数党领导人米奇·麦康奈尔曾公开宣称,他的政治目标就是通过反对总统签署的任何法案来阻止奥巴马连任。虽然奥巴马在任期初期仍试图与国会合作,但是发现无效后很快就转向其他的"迂回战术",他本人在公开场合也毫不避讳地谈论这种"战术",即在一些遇到国会阻挠的重要议题上,把不同的利益集团带进美国白宫,促使他们达成协议。

以前,华盛顿的政治说客们总是先去游说国会议员,现在美国白宫也把政治说客纳入工作体系,通过他们达成协议。众所周知,美国国会若要通过某项法案,往往需要长达数月甚至数年的辩论,因此美国总统此举也能够向公众展示他及其行政班底的高效,特别是在国会不愿意与其合作的大背景下。而当美国国会质疑总统滥用权力时,总统则可以搬出总统行政权。美国总统行政权是总统权力最关键的环节之一,同时也是争议最大的环节之一,国会不能直接推翻总统签署的行政命令,唯有通过相悖的法案进行牵制,或在拨款方面进行制约。事实上,奥巴马并不是第一位向美国国会挑战的总统,但是在这条路上走得最远的一位。至少从里根总统时代就有先例,其后的美国总统们都会通过签署声明、使用总统行政权、控制下属行政机构及内阁大多数成员等来绕过国会达到某些目的。奥巴马在处理一些重大议题例如枪支控制、艾滋病普及教育、经济和外交等方面都喜欢绕开美国国会的控制。同时,美国现在的政客说起话来像机器人,在一遍遍地重复空洞术语,其中"工作"和"制造工作"是目前政治中遭到最多滥用的术语,不能像朋友那样说话,连总统也不例外,有人戏称,华盛顿的政客和政治机构终有一天会依赖机器人来生成他们的用词。

近些年来,美国联邦最高法院越来越卷入到日常政治的运行当中,美国最高法院可以对一切事情进行裁决,而且随时间而变化。历史上的1857年,美国最高法院裁定非洲人及其后裔,无论是否是奴隶都永远不能拥有美国国籍。1896年,最高法院又裁定依照宪法在美国执行黑白分校制度--就像1954年由它宣布此制度不合法一样。1904年,最高法院裁定有关保护工人健康的立法不符合宪法。就在不久前,联邦最高法院作出裁定,暂停执行奥巴马政府的清洁电力计划,这对奥巴马政府应对国际气候变化政策是一个打击。2015年,美国联邦最高法院以5∶4的结果裁决同性婚姻合法,支持了民主党的诉求。2014年,联邦最高法院作出裁决,推翻个人给美国政治竞选捐款总额设定上限要求,导致"钱主政治"大行其道,令美国人失望。现在这个由9个人组成的法官团体,拥有异乎寻常的权力。作为一种制度设计,联邦最高法院的法官产生过程本身就充满政治性,事实上,美国联邦最高法院本质上就不是一个超脱于政治的机构,这个法院裁决的问题都是政治问题。所以长期以来,美国两党都竭力要把自己人安排到最高法院当中,只要一有空缺机会,就会引发激烈争夺战。总而言之,斯卡利亚大法官的去世让2016年成为了决定美国政治未来图景的一年。随着他的去世,原本独立而又相互关联的行政权、立法权和司法权的格局又一次恶性失衡,标志着托克维尔式的美国民主神话又一次被打破。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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