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【专家学者话两会】陈新光:人民代表大会制度是人类政治制度史的伟大创举
陈新光
03月09日

每年的春天,代表全国人民的近3000名全国人大代表都将聚首北京,议国是、提建议、作决定,在庄严的人民大会堂行使宪法和法律赋予的权利。2016年是"十三五"规划的开局之年,也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。为此,召开的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议备受世界瞩目,其所体现的制度优越性也在历史发展进程中不断得到证明,可以说中国的人民代表大会制度是适应了中国的国情,也是人类政治制度史上的一个伟大创举。

人民代表大会制度是中国历史的必然选择

政治制度作为上层建筑,是由这个国家的经济基础决定并为经济基础服务的,是由这个国家独特的文化传统、独特的历史命运、独特的基本国情决定的。中国的政权组织形式和根本政治制度,其确立有自身的历史与逻辑。这一制度经历了产生、发展和不断完善的过程,体现出中国共产党对人民民主价值理念的有力实践、对社会主义政治制度的不断完善,也是历史的选择、人民的选择和时代的选择。自鸦片战争以来,中国的仁人志士一直在探索何种政治制度能够实现国家独立和人民富强。虽历经君主立宪制、议会制、总统制等形式,但由于内外因素所限,这些探索都以失败而告终。近现代政治发展的事实再次证明,由于帝国主义的外部侵略和内部缺乏有力的社会基础,中国无法建立西式资本主义政治制度。伴随着人民民主政治观念的广泛传播,中国共产党领导的新民主主义革命担当起历史重任。中国共产党在领导的新民主主义革命过程中,不断探索和实践民主政权的组织形式,为人民代表大会制度的确立提供了指导经验。如在大革命时期,中国共产党进行了"农民协会"、"罢工工人代表大会"、"市民代表大会"等实践;在土地革命时期,中华苏维埃政权出现了工农兵代表大会制度;在抗战时期,建立在"三三制"原则上的参议会,体现了中国共产党团结全国各党派一致对外抗日,实现国家独立和人民民主的形象;解放战争时期和新中国成立初期,召开了各界人民代表会议。这些政治实践既向广大民众宣传了民主价值观念,起到民主意识启蒙的作用,使人民当家做主的民主观念深入人心,又彰显了中国共产党实现人民民主的政治形象,为新中国建立人民政协制度和人民代表大会制度的建构奠定了基础。

人民代表大会制度的确立是新中国政治发展的必然结果。新中国成立后,曾有过全国人民政协的过渡时期,1953年,通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,在全国范围内进行了中国历史上第一次空前规模的普选,在普选的基础上自下而上逐级产生了人大和政权机关。1954年,召开了第一届全国人大一次会议,制定了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等,标志着人民代表大会制度在新中国的正式确立。人民代表大会制度的确立奠定了我国国家政治制度的基础,调动了全国各界人民建设新中国的积极性。可以说人大制度的实施开启了民智,聚集了民意,建构了人民当家作主的制度框架。"文革"期间,人大制度经历了曲折和衰退。1978年第五届人大一次会议的举行,至此全国各级人大都相继恢复活动。中共十一届三中全会提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制,使民主制度化、法律化的伟大任务。1979年,通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、新的《选举法》等,人民代表大会制度有所发展,县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,扩大地方国家机构的职权,县级人民代表大会实行直接选举。伴随着1982年新《宪法》的颁布,1992年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的通过此后相关法律的多次修改,人民代表大会制度不断完善。人民代表大会制度的发展,巩固了我国人民民主政权,加强了国家政权机关的建设,为经济建设的发展提供了政治制度的保障,实现了人民民主的制度化和法律化。从中国人民代表大会制度的形成和发展的轨迹,再次证明人民代表大会制度是中国近现代历史发展的必然选择,是中国人民实现民主的必然选择,是中国实现国家独立富强的必然选择。

人民代表大会不实行西方的"两院制"

人民代表大会制度在中国历史上第一次建立起了人民大众管理国家、管理社会的国家体制,有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,享有宪法和法律规定的广泛的民主、自由和权利,这也是我国人民代表大会制度与西方议会制度最本质的区别。西方国家实行的所谓"两院制",简单地说就是把议会分成两个部分,由它们共同行使议会的权力。各个国家对"两院"称呼不同,如美国国会、日本国会叫"参议院"和"众议院";英国议会的两院叫"贵族院"和"平民院",通常又叫"上院"和"下院";法国叫"参议院"和"国民议会";荷兰叫"第一院"和"第二院";瑞士叫"联邦院"和"国民院"等。

我国人民代表大会之所以不实行"两院制",主要是基于中国的国情,原因是多方面的:首先,我国是统一的多民族的国家,实行民族区域自治制度。在处理中央与地方关系的问题上,强调在中央统一领导下、充分发挥地方主动性积极性的原则,从调动中央和地方两个积极性出发,将中央与地方的利益关系有机地协调起来,这是我国实行人民代表大会"一院制"的重要基础;其次,我国的国家机构实行民主集中制的原则。人大及其常委会统一行使国家权力,在这个前提下,人民政府、人民法院、人民检察院各司其职、协调一致地工作。这既保证了国家权力的统一,同时又使国家机关合理分工、密切配合,兼顾了民主和效率两者所长。在人民代表大会内部,没有平起平坐的机构。人大常委会只是人民代表大会的常设机构,隶属于人民代表大会,受人民代表大会的领导和监督,每年至少要向产生它的人民代表大会报告一次工作;第三,中国的人民代表大会制度,是中国共产党领导人民进行的伟大创造。人民代表大会制度成功开辟了人类政治文明的新路径,在中国历史上第一次建立起了人民大众管理国家、管理社会的国家体制,有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,享有宪法和法律规定的广泛的民主、自由和权利。人民代表大会制度的建立,为中国社会主义制度的建立和发展提供了政治保障,极大地调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性,这也是我国人民代表大会制度与西方议会制度最本质的区别;最后,特别需要澄清的,有些人把"政协"比作实行两院制议会的上议院。这实际上是一种误解,说明对我国的人民代表大会制度作为根本政治制度还没有真正的深刻理解。毛泽东同志曾经说过,全国人大和国务院是国家权力机关和国家行政管理机关,如果把人民政协也搞成国家权力机关,民主集中制就讲不通了。在我国,政协不行使国家机关的职权。我国的人民代表大会实行"一院制",这种体制,好处很大。它是民主的,又是集中的,是在宪法和法律指导下的民主,在广泛民主基础上的集中,避免了在实际运作中不必要的牵扯,保证国家和各项工作能集中有效地进行。正如邓小平同志所说:"我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。"

人民代表大会制度体现中国政治制度的独特优势

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。新中国成立六十多年来,正是在有效保证人民广泛参加国家治理和社会治理的制度安排下,中国经济实现了腾飞,综合国力、人民生活水平不断跨上新台阶,社会长期保持和谐稳定。实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主的好制度,中国社会主义民主政治具有强大生命力和显著优越性,集中体现在:一是适应中国的国情。由于中国国土面积大、人口众多,无法实行直接民主,人民代表大会制度作为一种代议制有利于人民民主的实现。人大代表产生于社会各个阶层和职业,全国各地、各民族都有自己的代表,选举的完善、代表构成的合理有利于广泛集中各界的意见和建议,反映最广大人民的利益和需求。通过基层人民选举产生基层人大代表和基层政权,并逐级产生上级人大和政权机关,有利于人民行使当家作主的权力。人民代表大会制度既能保证多数人利益,也能兼顾少数人利益,具有制度的合民意性。人民代表大会制度坚持中国共产党的领导,避免了各党派之争和相互牵制,有利于政权稳定和人民团结。同时,实行的政治协商制度保证社会各界各党派和人民团体有参政议政的权力,能够为人民代表大会提供建议和意见;二是有利于人民民主的实现。人大制度从根本上体现了一切权力属于人民的政治价值,是人民行使国家权力的根本途径和制度形式,人民当家作主的地位以法律制度化的形式确立。国家权力来自于人民,人民有选举、监督和罢免公职人员的权力,人大代表的民主选举是人民代表大会制度运作的基础。人民代表大会制度是中国共产党根据马克思主义国家学说和政权理论与中国具体实践相结合而创造的建设性政治制度,体现了权为民所用、利为民所谋的执政理念。人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民经过长期的实践和探索所确立的政治制度,是符合中国国情、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、实现中华民族伟大复兴的政治制度;三是使政治权力更加集中统一高效。我国人民代表大会制度的权力结构既不同于西方的"三权分立",也不同于前苏联的"议行合一"。人民代表大会既是立法机关,又是国家权力机关,统一行使国家权力,实行民主集中制,其他国家机关由人大产生,对其负责,能够保证国家各机关部门协调一致工作,高效完成相关事务,也彰显了中国特色社会主义制度的优越性。

实行人民代表大会制度,保证和发展人民当家作主的权力。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,人民民主是社会主义的生命,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,就没有中华民族伟大复兴。习近平总书记指出,"人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。"人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度,是实现人民当家作主、实现一切权力属于人民的根本途径和最高实现形式。我们要坚持好、完善好这一根本政治制度,不断提高发展社会主义民主政治的能力,为加快推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程,为全面建成小康社会,进一步凝聚起亿万人民的智慧和力量。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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