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陈新光:我国城市社会治理体系的价值目标定位和城市社会治理个案
陈新光
04月24日

经过30多年的改革开放,我国经济迅速崛起,人民生活水平极大改善。同时,随着市场经济的发展以及工业化和城镇化进程的加速,传统的单位体制发生重大变化,越来越多的"单位人"变成"社会人",社会组织也如雨后春笋般大量涌现,流动人口迅速增加。随之而来的新的社会问题不断出现,社会矛盾不断增多,社会稳定面临巨大压力,社会领域的治理危机开始显现。"大城市病"为社会治理带来新的严峻挑战。近年来,上海华夏社会发展研究院作为全国民间高端智库,始终关注中国作为发展中国家,在城镇化超常发展所带来的"城市病"等问题,并作为前沿课题进行深入探究,特别是10余年来参与了全国80多个大中城市(城区)的文明城市综合测评,为探索中国城镇化建设、文明城市创建和现代城市社会治理不仅提供了经验做法,也为国家的社会治理做出了一定的成绩,在社会产生了较大的影响,受到国家精神文明办公室的认可和好评,连续多年被上海评为先进社会组织。笔者,着重介绍上海华夏社会发展研究院参与上海(浦东新区)、北京和海口三个城市社会治理课题研究,从中提炼这三个城市社会治理的经验和做法,以飨读者。

城市社会治理体系的价值目标定位

城市是一个复杂的有机体,其发展受到整体空间意象和空间秩序的影响。为此,城市的社会治理体系的建设是一项系统工程,涉及环境、人口、交通、公共服务、城市管理、公共安全、关系协调、社区建设、社会组织发展等多种领域,应从城市的内在机理出发,优化城市空间结构、改善交通管理方式、开发有效利用的居民住宅、切实解决我国"城市病"问题。要建立现代城市社会治理体系,就必须以马克思主义为指导,从社会主义核心价值观和中国改革开放以来的实践出发,汲取中国传统优秀社会治理文化,借鉴外国城市的治理思想和实践,立足城市治理体系现代性、人民性、公共性的要求,与当代中国的国家治理价值目标结合起来,这就是:坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信,实现党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一,法治与德治的统一,管理和服务的统一,常态管理与非常态管理(风险管理、应急管理、危机管理)的统一,实现解放思想、发展社会生产力,处理好改革、发展、稳定三者之间的关系,发挥市场在经济资源配置中的决定性作用、发挥社会组织在资源社会配置中的决定性作用、发挥法治在资源政治配置中的决定性作用,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的治理效果。要加强社会体系建设,充分发挥社会组织的重要作用,这也是国家治理体系现代化的民本基础。

纵观世界各国,社会组织作为公民自愿组成的自治性组织,在国家治理体系中具有重要作用。目前我国社会组织主要有三种类型:社会团体、基金会、民办非企业单位。据统计,我国各类社会组织数量已达200多万,其中登记注册的有50多万。社会组织只有纳入法治轨道才能规范公民行为,做到有序参与社会事务。在现代社会中,社会组织可以弥补城市管理和公共服务的不足。一些社会组织积极配合政府部门,协调劳动关系,参与社区共治,化解大量社会矛盾,为民众提供了巨大的便利;在普法和积极参与法治建设中也能发挥巨大作用。政府应积极引导和支持社会组织踊跃参与法治建设,充分向社会展示正能量。在构建法治社会中,社会各成员、各组织都要依法行动,在享受权利的同时,要认真履行义务,牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务的观念。加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。在城市社会治理体系的建设中,就是要在社会多元主体治理中寻求统一的逻辑,坚持以经济建设为中心,做到政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设"五位一体"科学发展、系统发展、协同发展和统筹发展。具体来说,就是要按照党和政府领导、培育、规范社会组织,社会组织配置社会资源的逻辑深化社会体制改革,发挥社会组织在配置社会资源中的决定性作用和更好发挥党政作用。

特大城市社会现代化治理在上海浦东新区尽显亮点

社区治理是一个不断发展变化、开放多元、自治与共治相结合的过程。2014年,创新社会治理加强基层建设被列为中共上海市委1号课题以来,浦东新区2015年3月就已形成"1+24"项调研成果。其中"1"为《浦东新区关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》,共8个板块28条,"24"为24项具体改革措施。24项改革措施中已有村民自治、居村台账管理、居村书记后备干部培养、政府购买服务、网格化综合管理、矛盾纠纷诉调对接等6项调研成果转化为正式文件,由政府主导和推动落实。2015年浦东新区确定6个方面25项重点工作,明确具体目标任务、牵头领导、牵头部门、时间节点等要素,形成《2015年浦东新区创新社会治理加强基层建设重点工作安排》。为加强社区的社会治理,浦东新区社区工委、上海华夏社会发展研究院等单位发起成立了社会建设研究会,以提高上海作为国际特大城市的社区治理水平。针对以往,一些社区的创新做法停留在个案或停留在点上,而"隔壁邻居"已经有了好的办法。为此,浦东新区的24项改革措施,在很大程度上就是为改革经验的复制推广下功夫、做准备。如浦东新区《印发<关于浦东新区深化村民自治工作加强农村基层建设的实施意见(试行)>的通知》,就是指向完善居村治理体系。"1+1+X"工作法是合庆镇探索形成的村民自治模式,是在党组织的领导下建章立制、引导村民参与村务管理监督的自治工作法。第一个"1",指党组织的领导;第二个"1",指《村民自治章程》;"X"即根据自治章程制定的《实施细则》。到2016年7月,浦东将完成"1+1+X"工作法的扩大试点工作,在全区的371个村全面推广村民自治"1+1+X"工作法,健全村民自治工作体系,提升农村社会治理科学化水平。

"社区"一词源于拉丁语,意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初,我国著名社会学家费孝通教授在翻译德国社会学家滕尼斯的一本著作《CommunityandSociety》("社区与社会"1887年出版),被世界许多学者开始引用并逐渐的流传下来。滕尼斯指出,社区是一种古老的以自然意志为基础"共同体",是一种基于共同风俗之上默认一致、守望相助、服从权威的人际关系。社区治理是指一个以社区营造为中心,以居民自觉认同的规则为基本行为规范,多方协同参与其中,共治社区"善业"的一种联合行动。社区是社会的基础,特大城市社会治理的效度最终体现于基层社区的和谐与活力,基层治理的实践探索则为特大城市社会治理的体制机制创新提供了依据。2015年7月国务院出台《关于加强城乡社区协商的意见》的通知后,浦东新区针对我国经济社会发生深刻变化,利益主体日益多元,利益诉求更加多样的特点,以社区为基本单元,加强城乡社区协商,化解矛盾纠纷,以维护社会和谐稳定。在社区协商中,加强对基层群众宣传党和政府的方针政策,努力形成共识,汇聚力量,推动党和国家的各项政策得到落实。2016年3月,浦东新区组成三个调研组,深入到全区36个街镇,对具有创新特色、社会效应、可持续能力的25个社区治理项目进行总结提炼并在全区推广,以提升社区治理的水平。在这25个社区自治项目中,都是社区市民在安居乐业中遇到的难题或棘手的问题,如小区物业管理服务不到位、城市老龄化遇到的难题以及停车难、流浪狗等问题。浦东新区政府在社区治理中,还出台了《居民自治工作专项经费管理办法》和《关于鼓励街镇设立社区基金和社区基金会的管理办法》,为推进社区共商共治提供物质保障。这种以居民自治为基础,以社区、社会与政府等部门的多元共治为基本依托的形式,通过创新社区、社会与政府的结构,实现了社区、社会与政府的功能再造。

推进社会治理现代化、加快北京建设国际一流和谐宜居之都

党的十八大以来,为落实党中央重大战略部署,加快推进国家治理体系和治理能力现代化,北京市委成立了社会事业与社会治理体制改革专项小组,将社会体制改革与社会治理创新列为重要议题。在深入调研、反复论证、多轮广泛征求意见的基础上,市委、市府正式出台了《关于深化北京市社会治理体制改革的意见》,提出了深化社会服务体制改革、深化社会组织体制改革、深化街道管理体制改革、创新社区治理机制、创新社会治理方式、加强和改进党对社会治理体制改革的领导六项任务。站在新的历史起点上,以问题和需求为导向,加快推进社会治理体系和治理能力现代化、加快建设国际一流和谐宜居之都目标迈进。北京市在顶层设计方面进行了积极探索,初步形成了建设工作领导小组办公室+党委社会工委、政府社会办的工作体制,形成了纵向到社区、横向到"两新"组织的工作网络;形成了"1+4+X"的政策体系;在城市全面推进网格化,在农村加快推进村庄社区化;在社区治理中形成了社区党建、社区服务、社区自治"三位一体"的治理体系;在社会组织治理中,构建"1+2+3"治理体系(社会组织"枢纽型"工作体系,政府购买服务机制、依法监管制度,党建委员会、联合党组织及例会制度);在非公经济组织治理中形成了商务楼宇"五站合一"治理体系等。

探讨特大城市社会治理,首先需要面对的问题是治理怎样的城市社会。在推进社会治理体系现代化方面,北京市社会治理进入了广泛动员社会深化改革、攻坚克难、多元共治的新阶段。从社会治理体系现代化角度,力求在加强基层治理创新、处理好政府、社会、市场的横向关系,努力在政府转变职能、增强社会活力、引入市场机制三个方面下功夫求实效。社会治理现代化不仅包括社会治理体系现代化,还包括社会治理能力现代化。创新社会治理,尤其要在治理"大城市病"、推进京津冀协同发展工作中下功夫见成效。早在2013年12月,北京市委社会工作委员会就与上海华夏社会发展研究院合作,研究制定了"社会建设综合评价指标体系",并据此评估发布了《2013年北京社会建设研究报告》。2014年初,又进一步合作研究了北京市的社会治理研究问题。大家一致认识到,社会建设、社会治理是国家治理体系中的基础性、系统性工程。推进社会治理体系和治理能力现代化,应当立足北京,面向全国和世界,逐步建立健全具有时代特征、中国特色、地方特点的社会建设指标体系,形成高水平、大视角的《中国社会建设报告2014》。报告显示,北京市的社会建设在全国31个省市自治区中处于全国领先,以唯一的高于90分的分数占据首位,2015年比2014年进步0.89%。虽然北京社会建设领先地位,但是北京16个区县之间发展也不平衡。在2015年北京市16个区县社会建设指数排名中,前四名的区县分别为:西城区97.23分、东城区96.94分、海淀区91.14分、朝阳区90.97分。在2015年北京市16个区县社会建设进步指数排名中,前五名的区县分别为:丰台区1.15%、东城区1.14%、通州区1.14%、大兴区1.09%、朝阳区1.08%。社区是社会的基础,特大城市社会治理的效度最终体现于基层社区的和谐与活力,基层治理的实践探索则为特大城市社会治理的体制机制创新提供了依据。在夯实基础方面,北京市按照抓住"一个龙头"(社会领域党建)、夯实"两个基础"(社区、社会组织)、建设"两支队伍"(社工、志愿者)、依靠"两个骨干"(街道办事处、"枢纽型"社会组织)、善用"两个载体"(政府购买服务、城市服务管理网格化)、推动"三维互动"(政府、社会、市场)、实现"两个全覆盖"(社会领域党建、社会服务管理)的工作思路抓落实,各项工作取得了明显成效,走在全国前列,为各省市、自治区的社会治理提供了经验。

以"双创"为社会治理抓手,将海口打造为东方夏威夷

党的十八届三中全会《决定》提出创新社会治理、改进社会治理方式,并强调"加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动"。在新形势下,如何创新社会治理、改进社会治理方式、发挥政府主导作用?作为全国最晚建省的海南省省会城市海口市,其首要任务就是全面提高政府主导的社会治理能力。在海口,由于历史原因,城市的功能配套建设和基础设施欠账较多,由此带来:多年来岛内外人口的大量流入,在城乡结合部"城中村"的问题比较突出;许多东北和全国各地区的市民在海口购买商品房,出现了"候鸟人群"管理新问题;城市管理不同程度存在"脏乱差"城市病问题,使城市管理一直处于高压态势,这给海口市的社会治理带来巨大压力。为此,海口市委、市府针对海口城市的实际,注重发挥政府在社会治理中的引导和统筹作用,要求该由政府负责的,一定要管好不能缺位、错位,不能盲目地推给市场;不该政府管的,绝不能大包大揽,而应坚决放手。通过精准施策,重点解决好人民群众最关心、最直接的利益诉求,落实政府的社会治理始终维护最广大人民根本利益这一目标。

海口市委、市府,以创建全国卫生城市和创建全国文明城市为目标,坚持系统治理,发挥党委领导核心作用、政府主导作用、社会参与作用,以形成社会治理整体合力。在解决海口市的城市建设的硬件设施方面,"双创"针对基础设施的薄弱环节,全面推进文化体育科普设施、环卫设施、农贸市场改造、水体治理、园林景观绿化、市政基础设施和小街小巷改造、交通设施、消防设施、环保设施、城市管理十大领域建设:文化体育科普设施建设方面包括市图书馆、市博物馆、市美术馆等29项目;环卫设施方面包括白水塘存量垃圾治理工程、餐厨垃圾无害处理厂、粪便无害化处理厂、建筑垃圾资源化处理厂等24个项目;农贸市场改造升级方面,将对海口4个区46家农贸市场进行升级改造;水体治理方面,将推动龙珠湾综合整治工程、美舍河清淤示范工程、美舍河沿线排污工程、秀英沟河道整治工程、水体生态修复治理等50个项目;园林景观绿化方面,将推进丘海大道景观提升工程、万绿园环境综合整治项目等25个项目;市政基础设施方面,将对秀英大道、解放西路、新大州大道、五指山路等道路进行提升改造,白驹大道(琼山大道-桂林洋互通)照明工程等88个项目也将开动;交通设施方面,将增设非机动车过街通道信号灯系统(二期)等12个项目;消防设施方面,将推动市政消防栓补建等4个项目;环保设施方面,包括大气自动监测系统备机配置、废气污染源自动监控系统现场端等8个项目;智慧城市建设将推进城市管理信息系统等15个项目的建设。这十大领域建设全面完成后,将整体提升海口市的市政建设,大大改变海口城市的面貌,成为名副其实的"东方夏威夷"。

在社会治理中,海口市"双创"目标就是提升城市发展水平,改善生活环境,增进百姓福祉,建设全市人民的幸福家园。市委、市府提出"双创"就是民生工程,我们要努力做好,做实做好"天大的小事",坚持以人为本,高度关注民生,重点解决好普遍多样的民生问题从严从实推进"双创"。在"依法治理"方面,就是加大社会领域执法力度,强化针对占路大排档、违法出租房屋、违法建设用地等问题的依法治理。在"综合治理"方面,不仅要求调动各方面力量参与社会治理,还要求通过多种手段、多种方式进行社会治理,坚决淘汰劳动力密集型的低端产业,完善以房管理措施,进一步加大依法拆除违法建设力度,加强出租房屋规范化管理长效机制建设,集中整治群租房,完善以证规范措施,加快推行居住证制度,强化实有人口服务管理。通过依法治理、综合治理,不断提高了城市综合治理的能力和水平,也有效破解了一批城市管理的重点难点问题。

2015年8月23日至30日,海口市邀请上海华夏社会发展研究院对海口市创建全国文明城市情况进行测评,通过模拟测评自纠自查,发现问题,促进整改,提升迎检水平。海南省委常委、海口市委书记孙新阳在会上强调,各级、各部门要落实好专家的意见建议,从严从实,借力借智,落细落小,让"双创"成为一项造福百姓的民生工程。2015年3月中旬,中央文明办通报了2015年创建全国文明城市测评情况,在对海口市及全国其他122个地级以上提名城市(区)测评中,海口市文明城市年度测评总成绩为89.52分,在全国9个提名省会(首府)城市中排名第二,取得了历史性的突破。2015年海口市地区生产总值达到1161.28亿元,同比增长7.5%,并在全国"10佳空气优良城市"评比中,荣获之首。海口文明大行动在全省第三次测评中也是排名第一。上海华夏社会发展研究院院长鲍宗豪教授对海口市"双创"工作给予很高评价,希望海口市建立创建文明城市的长效常态机制,做到全面管理与重点管理、突击管理与常态管理、分类管理与分段管理、专业管理与自我(门责)管理的"四结合",以建立健全海口市不同区域和跨界地区的长效管理制度。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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