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陈新光:国际公务员,国家软实力的象征
陈新光
04月28日

当下,国际公务员活跃于各个国际组织和世界的舞台上,在很多情况下其影响力甚至超过各国的普通外交官。因此,一国拥有的国际公务员数量及在国际组织的重要岗位任职,在一定程度上也是该国国际影响力和国际贡献程度的体现,更是国家"软实力"的象征。

国际组织的独特地位和作用

20世纪以来,国际政治的重要特点之一是国际组织的蓬勃发展,两次世界大战的硝烟让世界各国充分认识到国际合作的重要性,以联合国为代表的各种国际组织如雨后春笋般大量涌现,其规模和速度远超史前。除此外,非政府国际组织和地区组织也获得前所未有的发展,据不完全统计各类国际组织和非国际组织已超过万家。中国的和平发展,在国际的地位和作用不断提高,由中国发起成立的"上海合作组织"和"金砖五国组织""亚洲投资银行","金砖银行"等地区组织在国际的影响力也越来越大。除联合国总部在纽约外,布鲁塞尔、日内瓦、苏黎世、维也纳、内罗毕、东京、新加坡等城市,都因为是国际或地区国际组织所在地而享有世界盛誉。进入21世纪后,随着全球化发展及全球治理呼声高涨,国际组织独特的作用日益受到国际社会重视,也扮演着越来越重要的角色,成为调整国家间关系、推动国际关系向前发展的重要力量。国际公务员是国际组织工作的具体实施者,其数量和来源的变化是国际组织发展的缩影。随着新兴经济体的崛起,来自发展中国家的国际公务员正逐渐改变着国际组织的人员结构,体现了建立国际新秩序和国际关系民主化的要求。以联合国为例,1945年成立之初只有51个成员国,工作人员大多来自西方国家,随着成员国增加到193个,亚非拉国家逐渐成为多数。据统计,截至2015年6月,联合国秘书处的41081名国际职员中,来自发展中国家28441人,占比已接近70%。

美国将就本国公民就职国际组织视为美国利益

美国政府在推动其公民进入国际组织方面态度一直持积极态度。1964年,时任总统林登·约翰逊发布备忘录,认为"国际组织需要有能力的美国人,这符合国际组织和美国的利益。"他指定由国务院牵头,要求联邦政府各机构积极协助国际组织寻找其所需的来自美国的人才,同时也要求政府各机构鼓励其雇员接受国际组织的任命,并在他们正式上岗前提供必要培训。为了更好地提供国际组织职位需求信息,美国国务院于2010年成立了"国际组织职业"专门网站,专门搜集和发布允许美国公民申请的国际组织职位信息,并向网站订阅者定期发送邮件提示此类信息。在该网站上,浏览者还可以查询到美国公民特别是关于联邦政府工作人员加入国际组织的有关政策信息。根据美国国务院国际组织事务局提供的资料,美国公民进入国际组织服务的方式大致有三种:参加国际组织的公开招聘;联邦政府职员申请调动或参与选派;申请国际组织的实习项目或青年职业者项目。国务院还在联邦政府内部建立了一个后备人才数据库,对国际组织职位感兴趣的美国公民可自主直接向数据库内输入意向和专业技能等信息后,便可收到国际组织空缺岗位的通知。目前,美国联邦雇员已经参与至少120个国际性和地区性组织的调动或指派,任期最长时间5年。此外,美国政府还与联合国系统各机构、国际原子能机构、国际移民组织等机构签署谅解备忘录,通过青年专业人员项目选拔美国公民进入国际组织工作或实习,培养和储备有经验的国际组织人才。随着国际组织日益追求人员结构多元化,来自发达国家的雇员比例逐渐下降,美国雇员人数在国际组织中在管理层和中高级专业岗位上还占有优势。

各国争相国际组织就职和国际组织落户本国,以提高影响力

为了能在国际组织中获得更多岗位和更有影响力的职位,世界各国采取各种方法,以增加本国公民在国际组织中的数量,进而影响国际组织的工作,推动有利于本国利益的国际规则制定。鉴于印度在反殖民化、反种族隔离、领导不结盟运动等方面的积极参与,印度在响应联合国集体行动及解决全球问题方面,凭借其财政贡献和语言优势成为联合国活动的积极参与国之一,从上世纪50年代起,印度就开始参加联合国维和行动,在不同时期扮演的外交角色有所不同,积累了丰富的与世界各界打交道的经验,从联合国改革到世贸谈判,从宝莱坞电影到板球世界杯,印度人在各类国际组织中的参与度都在加深。梳理国际组织中的高管名单不难发现,印度人的名字时常出现:现任欧洲复兴开发银行行长查克拉巴蒂、上任英联邦秘书长夏尔马和亚洲基础设施投资银行副行长潘笛安,金砖国家新开发银行首任行长卡马特等。邻国的韩国在上世纪末,伴随着经济腾飞,开始致力于扩大自身的国际影响力,其绝招是吸引国际机构在韩设立总部或办事机构。韩国《中央日报》文章分析认为,一个国际组织总部带来的经济效益相当于3到4个跨国企业。从2012年开始,韩国在政府层面确立了吸引国际组织的政策,希望以此为契机促进对外服务业发展、促进本国就业和扩大内需。2011年中日韩三国合作秘书处在韩国首尔成立;2013年10月,由韩国主导创立、世界120多个国家参与的世界选举机构协会在韩国成立;2013年12月,联合国绿色气候基金秘书处和世界银行集团驻韩国办事处也在韩国设立。这些国际多边机构的设立,为韩国人才进入世界舞台提供了机会和跳板。为了支持韩国人进入国际组织工作,韩国外交部2011年3月成立了"国际机构人事中心"的专门机构,为有志于进入国际机构工作的韩国人提供咨询、指导、考试选拔和实习机会。根据韩国外交部统计资料,现已有530多名韩国人在50多个国际机构任职,其中高级别工作人员近30人,在联合国秘书处工作的韩国人有120名。在国际原子能机构、国际电信联盟中也有不少韩国人担任局级以上职务。在联合国维和行动中,有7名韩国人曾担任军事观察特派团或维和部队负责人。韩国常驻联合国代表吴俊去年7月就任联合国经济及社会理事会主席。最为著名的就是现任联合国秘书长潘基文。巴西是以推荐优秀外交官参与竞争重要国际组织的关键部门任职而著称。目前在国际组织中担任要职的巴西人主要有世界贸易组织总干事阿泽维多、联合国粮食及农业组织总干事格拉齐亚诺。巴西在涉及一些重要国际组织的重要职位,需要政府进行相关推荐时,政府会综合考虑职位及相关候选人员的匹配度,积极选择符合职位要求且具有国际竞争力的巴西外交官参与竞争。如果巴西民众有兴趣到国际组织任职,可以在巴西外交部的官网上有专门网页刊载各大国际组织的招聘信息及要求等,通过该页面找到相关链接,报名参加国际组织的面试。不过有分析人士指出,尽管发展中国家人士担任重要国际组织重要职位的人数逐年增加,但与发达国家相比,差距依然很大。大力培养国际组织人才与提升国家软实力之间有着非常大的关系,发展中国家应该着重培养一批适应重要国际组织工作的人才。

中国调动资源,加强国际组织人才队伍建设

中国自197l年恢复在联合国的合法席位后,陆续向联合国及其专门机构派遣国际职员。1995年,中国人事部与联合国共同在华举办了首次联合国国家竞争考试,有8人通过考试并全部被联合国聘用。其中著名国际职员徐浩良是来自上海同济大学毕业生,他放弃留校执教去美国留学。1995年,在美国哥伦比亚大学攻读硕士学位期间在联合国找到一个实习岗位,以后联合国秘书处与徐浩良签定了短期聘用协议,五年后成为联合国的正式国际职员。如今徐浩良被任命为联合国助理秘书长、联合国开发计划署助理署长兼亚太局局长,成为目前非中国政府委派的在联合国任职的高级别中国籍官员。随着中国实力的提高、国际地位提升、融入国际社会步伐加快,越来越多的国际组织选举中国人担任高级官员。如,世界卫生组织总干事陈冯富珍、联合国工业发展组织总干事李勇、亚投行行长金立群、世界银行常务副行长兼首席行政官杨少林,国际货币基金组织副总裁朱民等更是成为国际组织的重要负责人或掌门人。其中,副总裁朱民在"解放论坛"主旨演讲时,就谈到希望有更多的中国面孔进入国际组织,并在重要国际组织担任正职,以扩大中国的影响力。中国籍国际公务员数量增加、担任职位不断提升、发挥作用越来越大,从一个侧面折射了中国改革开放以来发生的巨大变化。就联合国系统而言,21世纪以来中国经济以较快速度增长,已成为世界第二大经济体,中国分摊联合国会费的比例也大幅增长,为中国公民更多地参与联合国工作创造了条件,因为联合国录用中国籍职员的数量与中国分摊联合国会费的多少直接挂钩。2016年4月11日,中国常驻日内瓦代表团代表马朝旭大使与联合国日内瓦办事处总干事穆勒先生共同就中国捐建"中国厅"签署协议备忘录。万国宫将诞生联合国系统首个以"中国厅"命名的会议厅,扩大了中国在世界重要组织的影响力。但同时我们还应当看到,中国在联合国的参与程度还处于较低水平,职员数量相对较少,而高级官员和重要岗位的人员更不多,社会认知度不高等。目前联合国秘书处的中国职员为461人,仅占1.12%。这种状况与中国的大国身份不太相称,也影响着我国在国际组织中的话语权,直接制约着我国参与国际规则制定和修改的能力。近年来,国家越发重视国际组织人才队伍建设,从战略上调动教育、社会、外交等各部门的资源,加强国际组织人才队伍建设,以此改变中国参与国际组织人员不足的状况。具体举措有:一是从满足国际公务员的素质要求入手,加强和完善相关大学和相关政府部门的国际组织人才培养,建立国际组织专业人才储备制度;二是加大对国际组织人才选送的资金支持,鼓励和资助青年学子去国际组织实习,学习发达国家的初级项目官员机制,由政府资助青年人到国际组织工作以及加强对政府借调人员的能力培训等;三是国家对选派国际公务员的机制进行了深化改革,建立了引进通过考试选拔青年国际公务员的机制,以确保国际人才脱颖而出;四是通过国家的大力支持,帮助已经在国际组织任职的中国职员加快晋升,竞选高级职位,并完善归国保障制度,消除国际公务员的后顾之忧。对于有志成为"国际公务员"的中国年轻人,要教会他们学会表达,要开阔视野,但更重要的是要有为人类事业付出的意愿:"在联合国或国际组织工作,不只是一份职业,代表着国家,更是一份责任和使命。"

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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