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陈新光:探索建立具有中国特色的自由贸易区
陈新光
05月04日

2013年9月29日中国(上海)自由贸易试验区正式成立,面积28.78平方公里,涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。2014年12月28日,全国人大常务委员会授权国务院扩展中国(上海)自由贸易试验区区域,将面积扩展到120.72平方公里。2015年4月21日,上海自贸试验区扩容,广东、天津、福建自贸试验区挂牌,中国自贸试验进入2.0版。自贸试验区2.0版让中国东部沿海打开了四扇全新的窗口,对外试验高水平国际贸易规则,对内试验制度改革与机制创新。回望过去的一年,这四大自贸区,为中国经济转型升级做了哪些有益探索?有哪些创新举措?取得哪些成效?2016年4月28日在上海国际会议中心开幕的"2016自贸区论坛"引起与会代表的极大关注,来自国家发改委、商务部、外管局和上海、广东、天津、福建四大自贸区的管理者及学术科研机构参加了本次论坛,在审视自贸区提质扩容的经验和得失的同时,进一步探讨联动机制,为自贸区发展建言献策。

制度创新,联动共赢

"自贸区论坛"是国内自贸区领域规格最高、参会群体最广泛的论坛,自2015年首次成功举办以来,"2016自贸区论坛"是第二届全国性自贸区论坛。本届论坛主题为"制度创新,联动共赢",进一步四大自贸区联动机制,为国家"进一步扩大自贸区"战略摸索路径。全国政协经济委员会主任、中国经济社会理事会副主席周伯华,全国政协副秘书长、中国经济社会理事会副主席张秋俭,上海市政协主席、中国经济社会理事会副主席吴志明,中共上海市委常委、浦东新区区委书记、中国(上海)自由贸易试验区管委会主任沈晓明,上海市政协副主席姜樑,周汉民及全国政协常委、上海参事室主任王新奎,国家外汇管理局副局长方上浦,商务部国际贸易经济合作研究院副院长李光辉,东方汇富创投管理有限公司总裁阚治东等国内政经界知名人士参会演讲。会上,周伯华认为在自贸区的建设与发展中,上海作为经营改革创新示范区,始终秉承海纳百川,追求卓越,开明睿智精神,先行先试,勇于创新,创造的经验最丰富,迈出的步子最大。上海自贸区不仅对其他自贸区发展,也对深化改革开放提供了可复制、可推广的经验。吴志明表示,上海按照习近平总书记的要求,对照国际标准,全面深化改革提供了可复制和推广的制度创新成果。沈晓明指出,两年多来,上海自贸区按照面向世界,服务全国的要求,在投资管理,贸易监管,金融创新和政府管理等领域加强制度创新,不断取得新突破。对标准制度创新不断深化,法制化国际化便利化,营商环境不断完善,探索浦东新区作为历届地方政府改革职能的举措取得新进展,一批立足可复制,可推广的基础性制度和核心制度不断形成。

正如张秋俭在开幕式致辞中所指出,如今,我国经济发展进入了新旧动能转换的关键时期,深化改革、鼓励创新对于我国经济健康发展至关重要。国家先后设立的两批自贸区已经形成一批可复制可推广的经验,对于政府职能转变和完善市场环境起到了重要的借鉴价值。两批自贸区,在政府职能转变,服务业开放,人民币交易国际化,利率市场化和金融产品创新上,做出了有益的尝试,实际效果已经显现出来,部分政策正向全国复制推广,对新一轮的改革开放具有深远的影响。目前,国内四个自贸区加强互联互通,推动改革创新举措的落地,各个自贸区都推出了特色鲜明的改革举措,以国际高标准规则为标杆,在贸易投资金融政府职能转变等领域,展开先行先试,积极推行各项体制改革,形成了数十项制度创新的举措,奠定了自贸区2.0的基本框架。四个自由贸易区集体实施国家贸易单一窗口等一系列便利化措施,实施便利通关,企业通关物流成本大幅降低。以负面清单为核心的投资管理体制改革,进一步提高开放水平,吸引了外商投资企业在自贸区的聚集。

国际标准,先行先试

在"一带一路"国家战略大背景下,国家自贸区战略正在提速,第二批自贸区挂牌一周年成果发布热度还未消退,第三批自贸区争夺战已拉开序幕。本届论坛由中国经济社会理事会、上海市政协主办,中国(上海)自由贸易试验区管委会协办,上海市政协对外友好委员会、亚太日报、东方汇富投资控股有限公司联合承办。同时,论坛得到对外经济贸易大学、上海社会科学院、上海公共外交协会、网秦移动、香港经纬集团等数个学术科研机构及知名企业的支持。本届论坛国内四大自贸区重聚,四大自贸区的管理者对照国际高标准规则,就改革成效和经验进行了深入的交流。作为东道主,上海自贸区管委会主任沈晓明表示,上海(自贸区)在"准入前国民待遇加负面清单"领域的改革和探索不断取得新突破,对标国际贸易通行规则的制度创新不断深化,法制化国际化便利化的营商环境不断完善;福建自由贸易试验区推出两岸快速检验模式,台湾居民入境签证便利政策等多项对台开放合作措施;天津自贸区针对京津冀一体化,推进了在京津冀地区复制推广进入商品保税展示交易模式等多项改革举措;广东自贸区针对粤港澳一体化,提出了三方共同出资的青年创业投资基金。除了共同承担全面深化改革和扩大开放重任,四大自贸区各自承担独特使命。根据国家规划,上海自贸试验区要建设"开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区"。在自贸区带动下,2015年上海市金融市场交易额达到1463万亿元,相当于五年前的3.5倍,金融业增加值同比增长22.9%;打造京津冀协同发展高水平对外开放平台,是国家赋予天津自贸试验区的特殊使命。为此,天津自贸试验区在京冀地区设立了10个无水港。实施京津冀海关区域通关一体化改革,让整体通关物流成本减少近三成。同时,还建立了跨省市税收征管纳税服务统一平台;打造深化两岸经济合作的示范区,是国家对福建自贸试验区提出的独特要求。自贸区实施的新通关模式可让120种台湾商品快速验放。而简化ECFA原产地证书提交手续等2项涉台举措,被国家海关总署复制推广到4个自贸区;建设粤港澳深度合作示范区,是广东自贸试验区的重要任务。2015年11月香港汇丰上海银行有限公司和深圳前海金融控股有限公司达成协议,决定组建港资控股合资证券公司,成为内地首个由港资控股并可开展全牌照业务的合资证券公司。2015年4月22日,中山大学自贸区综合研究院发布《中国自由贸易试验区发展蓝皮书(2015-2016)》(以下简称《蓝皮书》)和"2015-2016年度中国自由贸易试验区制度创新指数"两项成果。同时,《蓝皮书》预测了四大自贸区下一阶段的改革方向:上海将重点探索浦东新区作为一级地方政府全方位转变职能,积极探索审批、监管、执法的适当分离等制度创新;广东自贸区继续在建设"21世纪海上丝绸之路"战略枢纽、深化粤港澳合作等领域进行改革;天津把服务"一带一路"与京津冀协同发展两大国家战略的举措落到实处,发挥开放区域联动效应,以自贸区为核心区逐步实行"境内关外"海关监管模式;福建积极推进与"海丝"沿线国家贸易投资自由化,加强闽台两地经济合作。

自贸区除了对外对接高水平国际贸易规则,对内更承担着大刀阔斧地改革行政体制的重任。伴随着简政放权,2015年上海自贸区新设企业1.8万家,其中外企数量占比也从挂牌初期的5%上升到20%;天津自贸区新设企业超过1.4万家;广东自贸区新设企业超过5.6万家;福建自贸区截至2016年2月底新设企业1.9万多家。然而行政审批手续简化不等于放任不管,事前门槛放低意味着事中事后监管加强。要对接高标准国际贸易规则,实现自贸区平均两三天就有一项制度创新,使创新已成为自贸区活力之源,这些创新举措凝聚起强大的力量助推投资贸易便利化。如果不是上海自贸区企业准入"单一窗口"服务全面升级,已年过古稀的中国足球名帅、上港集团足球俱乐部总顾问徐根宝也许至今还没当上西班牙西乙洛尔卡俱乐部的主席。"过去到境外投资手续太多了,可行性报告、验资、审计、填表,快则三四个月,慢则半年以上。"徐根宝说。新的改革实施后,他办完手续的当晚就飞往西班牙了。自贸区不断创新试验也获得了国际认可。2015年9月,上海美国商会公布的《2015贸易环境满意度调查报告》显示,在华美资企业对变革中的中国贸易环境持积极肯定态度,42%的美资企业认可上海自贸区的贸易便利化举措,并计划"进军"新设立的广东、天津和福建自贸区。四大自贸区的管理者在审视自贸区提质扩容的得失的同时,进一步探讨联动机制,为国家"进一步扩大自贸区"战略摸索路径。参会代表也在分享自贸区成效和经验的同时,更多的聚焦于当下所遇到的瓶颈问题。中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院常务副院长文学国教授认为,目前各自贸区面临着共性挑战,改革创新呈现碎片化、部门协调力度不够等问题制约了自贸区的成长发展。自贸区的建设牵一发而动全身,四大自贸区应有全国"一盘棋"的思想,用五大理念统领,加强对自贸区全盘的战略考量,统筹各方思路,形成推进合力,破解中央和地方存在影响自贸区发展的诸多问题,通过加强自贸区的互联互通,推动特色鲜明的改革创新举措真正落地。

趋势展望,深化改革

2016年3月5日,在十二届全国人大四次会议上,国家主席习近平参加了上海代表团审议并强调,上海要以自由贸易试验区建设为突破口,全力深化改革攻坚,聚焦金融开放、贸易监管、事中事后监管等制度创新,率先形成法治化、国际化,便利化的营商环境。笔者研究认为,未来的三年内,中国自贸区建设将顺应"一带一路"战略推进区域的扩容,从东部沿海区域扩展到中西部地区。改革的重点由贸易便利转向投资促进、金融创新与政府职能转变。同时,自贸区加速实现资本项目可兑换,先行先试互联网+、智能物联网等新型产业与新兴业态。一批系统性的经验复制推广到全国。从长远看,自贸区改革的目标是在全国推行"三同"即同一份投资负面清单、同一套金融开放与监管体制、同一类政府管理与服务模式。特别是上海,预计在三年内将成为经济完全自由的贸易区。基于以上的研判和对四大自贸区整体战略布局的观察,可以看出自贸区未来发展的大体端倪,对我国自贸区未来发展作三点趋势预测:

(一)在战略布局上,自贸区将进一步扩容

进入"十三五"开局之年,自贸区的争夺明显升温,第三批自贸区终会花落谁家?2016年的中国政府工作报告中明确提出加快实施自由贸易区战略,自贸区发展应何去何从?金融改革如何即服务实体,又防范风险?根据我们对地方"两会"政府工作报告及地方"十三五规划"建议等公开资料梳理发现,目前国内除了北京、河北、吉林、山西、青海、西藏,以及已经设立自贸区的四地之外,其余21个省、直辖市和自治区都向中央提出申建自贸区。根据本人的研究认为,国家应加快推进第三批自贸区建设,从理论上讲任何企业都有享受自由贸易的权利,自贸区的红利应该更快让中国的实体企业都受益。扩大自贸区试点有两个含义,一是现有的上海、广东、天津、福建四个自贸区范围进一步扩大;二是增设新的自贸区。我觉得增加新的自贸区的可能性非常大。第三批自贸区不会增设太多,新批准的自贸区应该主要是在紧密对接国家"一带一路"战略节点的城市、沿边和西部的个别城市。如丝绸之路经济带核心区的新疆、"一带一路"衔接重要门户的广西和内陆型改革开放高地的直辖市重庆最有可能最先入选。在这个意义上,不是说再过几年自贸区不要了,而是说由点到面后,每一个合法的企业都有自由贸易权利,但判断第三批国家批准的自贸区不会增设太多,因为并不是所有省市都适合成为自贸区,发展经济可以成立产业园区,给企业相应的优惠,也一样可以吸引企业。如香港有很多金融机构没有入驻自贸区,即使入驻自贸区的金融企业也并没有开展大的业务。中国的自贸区发展目前还处于初级阶段,自贸区如何惠及企业是一个重要的课题,对于自贸区的发展,四大自贸区都应该制定一个长远而又稳定的发展目标,这样才能让企业感觉有一个稳定的投资环境,特别是在法律、制度、营商环境等方面要做出亮点。

(二)在工作重心上,投资、金融、产业和行政改革是焦点

新一批改革创新举措已蓄势待发,扩容一周年,各个自贸试验区都已交出不俗答卷,但四个省市建设自贸区的脚步并未停歇,他们正积极思考谋划,为"十三五"规划顺利实施做好准备。自贸区既要持续创新,更要让创新成果,提质增效。可以看到,今后自贸区的工作重心正在向投资领域、金融领域、政府职能转变、新兴业态培育等核心议题上加速转变:一是投资领域要加速向内外资遵循统一、透明、公平、便捷的规则体制转变;二是在推动金融机构和金融产品去杠杆、加强金融风险监测预警和风险管控等方面积极探索;率先'降成本',规范进出口环节收费,降低企业融资成本,在降低企业制度性交易、人工、税负、社会保险等成本方面,率先推出试点经验。金融领域要构建起有效的审慎风险管理体系基础上,加速实现资本项目可兑换和对内对外开放,着力打造建设具有国际影响力的金融中心,力求在国际经济金融治理中发出中国的声音;三是以负面清单管理为核心,进一步深化行政管理体制改革,推动政府行政审批制度改革和政府简政放权、转变职能,更好地处理和切割好政府与市场、社会的关系;四是积极利用制度创新的便利,大力推动大众创新、万众创新,在培育互联网+、智能物联网等新型产业与新兴业态上先行先试。要培育高端产业,更要率先参与供给侧结构性改革,积极调整和优化原有产业结构,推动产业转型升级,实现中低端产业逐步退出。

(三)在改革步伐上,深化改革和复制与推广将加速

截至201年3月,中国已与世界各国签署并实施14个自贸协定,涉及22个国家和地区。自贸区既要强化内生效应,更要扩大外溢效应,既要服务全国,更要面向世界,这就必须将自贸区深化改革与对外开放经验的复制与推广持续加速。中央对自贸区改革有着明确的时限要求,上海自贸区成立之初就提出了三年出成效的目标。实际上,在上海自贸区成立才一年半之际,国务院就下发了《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革经验的通知》文件,对上海自贸区在贸易便利、投资管理、金融创新、服务业开放、事中事后监管等方面的成功经验做了全国的推广。同时,在外商投资与对外投资管理领域,受到上海自贸区负面清单改革的倒逼,国家发改委与商务部近年来简政放权的力度很大,全国改革的整体速度与自贸区加速逼近。目前,四大自贸区"制度创新--经验推广--倒逼改革"的良性效应已经初步形成,一系列内容更丰富、功能更完备、操作性更强的改革创新举措已经提上了自贸试验区新一年的工作规划。可以预见,自贸区这艘改革创新之船必将引领中国驶向小康社会,形成面向全球的高标准自贸区网络,整个中国将是开放的经济体。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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