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陈新光:2030年东北实现全面振兴
陈新光
05月20日

近期,《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(以下简称为《若干意见》)公布实施,这是在我国经济发展新常态下推进东北全面振兴的根本指导思想,标志着新一轮东北地区等老工业基地振兴战略全面启动实施。《若干意见》提出要坚持把保障和改善民生作为推动东北振兴的出发点和落脚点,这充分体现了中央、国务院对东北广大民众的关怀,也是新一轮东北振兴的突出亮点。

中央前两轮东北振兴战略取得阶段性成果

2003年,中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中指出,"走新型工业化道路,全面提升和优化第二产业"是振兴老工业基地的主要任务,并决定成立国务院老工业基地调整改造领导小组,具体办事机构设在国家发改委。到了2009年,国务院又发布《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,进一步指出东北振兴要优化经济结构、建立现代产业体系,加快企业技术进步、全面提升自主创新能力。根据国家发改委东北振兴司的统计,通过十三年振兴战略的实施,东北地区国有企业完成改制近万家,改制面达90%以上,使得一大批老国企焕发了活力。通过上两轮改革,许多国有企业重新成为相关行业的领头羊,参与到国际大市场的竞争中,并取得了良好的成绩,为增强我国工业尤其是装备制造业国际竞争力做出了贡献。厂办大集体改革进行了有益的探索,非公有制经济已经占据东北经济的"半壁江山",涌现出一批产值超百亿元和以高新技术为支撑的民营企业,经济发展的活力有所增强。沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验和黑龙江省两大平原现代农业综合配套改革试验进展顺利,近两年来国家又先后批准设立了大连金普新区、哈尔滨新区和长春新区以及沈大国家自主创新示范区、中德(沈阳)高端装备制造产业园,为深化改革,探索振兴新路搭建了新平台。同时,东北地区在对内对外开放的领域和深度上不断扩展。对外贸易及利用外资规模成倍增长。中俄毗邻地区合作全面推进,同江铁路大桥等一批重大合作项目取得积极进展。面向东北亚区域的开放合作格局初步形成。辽宁沿海经济带、长吉图开发开放先导区和黑龙江省及内蒙古东部沿边开发全面推进,大连东北亚国际航运中心建设成效显著,辐射带动作用日益增强。企业"走出去"成效显著。大连机床、沈阳机床、北方重工、哈尔滨量具集团等大型企业成功收并购国外企业,国际竞争力显著增强。中俄博览会、中国东北亚博览会和中国(沈阳)国际装备制造业博览会等国际展会已经成为东北地区深化国际合作的重要平台。东北区域内部合作进一步深化,东北四省区合作行政首长联席会议连续成功举办,合作领域不断扩展,使东北老工业基地振兴取得阶段性成果,东北地区综合实力明显提升。13年来,东北老工业基地振兴取得阶段性成果,东北地区综合实力明显提升,2003年至2013年东北三省地区生产总值年均增长12.2%,经济总量由2003年不足1.3万亿元增至2014年的5.7万亿元以上,人均地区生产总值从2003年不到2000美元增至2014年8000美元以上。同时,改革取得积极进展,增值税转型、农业税减免等在东北地区先行先试,国有企业竞争力增强。产业竞争优势逐渐显现,重大装备研制走在全国前列,粮食综合生产能力显著提高。此外,东北老工业基地民生明显改善,生态环境逐步改善。不仅是东北老工业基地,其他地区的老工业基地调整改造和资源型城市可持续发展也取得积极进展。实践表明,党中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策是正确的,东北老工业基地实现全面振兴前景广阔。

新一轮东北全面振兴战略体现 "五个新"

在我国经济发展步入新常态以来,东北地区市场化程度不高,国有企业活力不足,民营经济发展不充分,以及开发开放水平偏低、东北地区体制机制改革不到位、对内对外开放水平偏低等体制机制的深层次矛盾和问题显现出来。主要的问题有:国有企业实施股份制改革后,现代企业制度尚未建立,大量 "僵尸企业"尚未得到妥善处置;厂办大集体问题等历史遗留问题尚待破解;政府对经济过度干预的现象依然存在,转变政府职能,建设服务型政府,提高社会化服务水平等方面任重道远;市场化程度不高,民营经济发展不充分;外贸进出口总额在全国占比只有其经济总量占比的一半左右,对外开放程度偏低;出口商品主要是附加值相对偏低的粮食、纺织品、钢材、成品油等,沿边口岸对外贸易很多仍是过货贸易;区域内部以及与国内其他区域的合作交流尚处在较低水平。特别是保障和改善民生工作仍然有待加强,以养老保险为例,近年来,东北老工业基地国有企业职工进入大规模退休期,2014年辽、吉、黑三省养老保险赡养比分别为1.9:1、1.7:1、1.4:1,远超过全国3:1的平均水平;城市基础设施落后、生态环境保护也有待加强。现东北地区(包括内蒙古东部地区)资源枯竭城市有21个,占全国30%,随着资源储量大幅缩减,许多能源资源产地的民生问题再次凸显。上述这些矛盾和问题归根结底是体制机制问题,是产业结构、经济结构问题,解决这些问题归根结底要靠全面深化改革。

在东北老工业基地振兴正处于"滚石上山、爬坡过坎"的关键阶段,中央《若干意见》出台,吹响了东北地区老工业基地振兴,也是新一轮东北全面振兴的进军号。《若干意见》明确了一系列新目标、新要求、新任务、新举措,是当前和今后一个时期巩固扩大振兴成果、破解制约东北地区等老工业基地发展的深层次矛盾和问题、是加快老工业基地全面振兴的纲领性文件。现在的东北无论是工业基础、经济基础、社会环境,还是社保体系等,和2003年相比都不可同日而语。新一轮的东北振兴和2003年的东北振兴有本质的不同,如果说2003年启动的上一轮振兴东北要解决的是生存问题,现在新一轮的振兴要解决的是转型发展问题。从《若干意见》的内容看,有五个方面体现了新:一是立足新一轮解决新问题。振兴的重点是如何提高经济发展质量和效益,通过加大供给侧结构性改革,提升老工业基地的发展活力和解决内生的发展动力,最终转化为综合竞争能力;二是强化新理念探索新路径。《若干意见》从完善体制机制、加强供给侧经济结构性改革、完善发展环境、创造内生动力等方面,提出新的举措;三是按照新定位谋划新目标。这次《若干意见》对东北地区的战略定位提得很高,要形成"一个支撑带、五大基地"(全国经济发展的重要支撑带、具有国际竞争力的先进制造业装备基地、重大技术装备战略基地、国家新型原材料基地、国家现代农业生产基地和重大技术装备的研发基地),"一个支撑带、五大基地"将是中央对东北提出的要求,也是衡量东北是不是全面振兴的重要标志和标准;四是结合新的目标要求,明确新的任务;五是围绕新形势出台新政策。《若干意见》要求国家发改委和相关部门、地方政府一起配合,出台一些含金量比较高的、针对性比较强的、可操作性比较强的重大政策举措,真正实现东北地区的五个转型,即经济转型、社会转型、产业转型、城市转型和生态转型。

全面深化改革,实现体制机制创新

中央《若干意见》要求,在推进新一轮东北全面振兴中,紧紧围绕引领经济新常态、要切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,做好与"一带一路"建设、京津冀协同发展、长江经济带发展"三大战略"互动衔接,加大结构性改革特别是供给侧结构性改革力度,以提高经济发展质量和效益为中心,坚持变中求新、变中求进、变中突破,着力完善体制机制,着力推进结构调整,着力鼓励创新创业,着力保障和改善民生,不断提升东北老工业基地的发展活力、内生动力和整体竞争力,努力走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的发展新路。

(一)新一轮东北振兴的阶段性目标

中央《若干意见》提出了推进新一轮东北振兴的阶段性目标:第一阶段,到2020年,在重点领域和关键环节改革上取得重大成果,转变经济发展方式取得重大进展,经济保持中高速增长,产业迈向中高端水平,自主创新和科研成果转化能力大幅提升,经济发展质量效益明显提高,"四化"协调发展新格局基本形成,人民生活水平和质量普遍提高,资源枯竭、产业衰退地区转型发展取得显著成效,与全国同步实现全面建成小康社会目标;第二阶段,再用十年左右时间,东北地区实现全面振兴,走进全国现代化建设前列,成为全国重要的经济支撑带,具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地,国家新型原材料基地、现代农业生产基地和重要技术创新与研发基地。中央提出将新一轮东北老工业基地实现全面振兴的时间定为2030年,这是因为在当下东北经济失速下滑之后,东北地区想要在5年至8年内就彻底扭转颓势并重焕生机显然是很不现实的。黑龙江省社会科学院副院长、研究员王爱丽认为,将"东北地区实现全面振兴,成为全国重要的经济支撑带"的时间定为2030年,这是一种比较客观和现实的整体规划。因为影响东北经济的因素来自方方面面,要想从根本上解决这些问题,就需要对现行的体制和机制进行深化改革。

(二)全面深化改革是全面振兴老工业基地的治本之策

东北老工业基地的"老"除了产业老,更体现在体制老、观念老。针对东北老工业基地在体制机制方面存在的突出矛盾和问题,要实现全面振兴必须将全面深化改革作为振兴各项工作的引领,通过深化改革、扩大开放,形成良性发展的体制机制,走内生发展的新路,激发区域发展的活力,重点抓好四个方面的工作:一是将转变政府职能作为突破口。针对东北地区仍然比较突出的问题,要以进一步理顺政府和市场关系为切入点,着力加快转变政府职能,营造出有利于结构调整、创新创业的环境。进一步推动简政放权、放管结合、优化服务,努力建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府。在东北地区尤其要重视深化行政审批制度改革,尽最大可能减少前置审批事项,持久地为企业发展创造良好的环境,促进各类市场主体迸发出发展的活力;二是深化国有企业改革,建立现代企业制度。东北地区国有企业集中,国有股份比重高,国有企业负担重,包袱大等问题,经过十多年的振兴发展虽然有所改善,但制约国有企业适应市场竞争的桎梏还是很多。国企积极稳妥深化改革,主动适应经济发展新常态,坚持深化改革推动国有企业提质增效。国企改革的切入点是完善国有企业治理模式和经营机制,确立企业的市场主体地位。在推进改革的进程中,还要按照不同国有企业功能类别推进,以产业转型升级为引领,改组国有资本投资、运营公司,扎实推进国有混合经济布局战略调整,创新发展一批国有企业,重组整合一批国有企业,促进国有资产保值增值,建立现代企业制度,以激发国有经济的活力;三是大力扶持和发展民营经济。东北拥有一批大企业,其中也不乏民营企业,但是配套和下游产业发展严重不足。如东北是我国汽车工业的摇篮,发展历史长、规模较大,但配套产业却很少分布在当地。东北石化产业具有优势,但下游的纺织、塑料、精细化工等规模小、数量少。东北经济未来的发展,原有的大型国企进一步做大做强,更需要民营企业大发展。政府营造和维护有利于民营经济发展的环境就显得非常重要,进一步放宽民间资本进入的行业和领域,促进民营经济公开公平公正参与市场竞争。要创新对中小企业、对民营经济的管理方式,变管理为服务,持续营造浓厚氛围积极鼓励和引导创业,培育壮大一批主业突出、核心竞争力强的民营企业集团和龙头企业;四是进一步扩大对内对外开放。东北地区地处东北亚地区的核心,是"一带一路"战略的重要组成部分。同时,东北地区的工业与欧美国家的合作具有一定的基础,尤其是中德之间已经建立起了老工业基地交流合作机制,中德(沈阳)高端装备制造产业园已经进入实质性推进阶段。中央《若干意见》已经明确要推进沿边重点开发开放试验区建设,进一步加大对重点口岸基础设施建设支持力度。同时提出要研究在东北地区符合条件的地方设立自由贸易试验区。相信,今后东北地区的对外开放水平必将提升到新的水平,在对内要以京津冀为重点,在广泛领域开展区域间合作;另一方面,要加强东北内部的合作,完善东北四省(自治区)区域合作与协同发展机制,积极探索中央部门与地方协同推进合作的有效渠道,充分发挥中央和地方两个积极性。

(三)提出"四大着力点",加快培育竞争新优势

在新一轮全面振兴东北,原有的老工业基地有条件、有基础、有动力。为此,要保持战略定力,增强发展自信,着力激发市场的主体活力和经济发展内生动力。为了支撑东北的长期发展,国家发改委正在和有关部门、地方研究提出新一轮东北振兴的重大政策举措、重大工程、重大开放开发平台和重大工作机制,推动形成东北新一轮发展的三年滚动计划和长效机制。同时,还将提出新一轮东北振兴的一批重大项目,在三年的滚动计划中初步计划有130多个重大项目,主要涉及基础设施等。台盟上海市委《新一轮振兴东北》课题组组长孙荣华、台盟上海市委研究室副调研员、课题组联络员王刚认为,中央《若干意见》真正找到了东北经济下滑的病根,现在东北的很多企业特别是不少国有企业依然保持着计划经济的惯性思维,其生产经营并未真正从市场的需求出发,一旦外部环境出现重大变化,东北地区的经济必然还会首当其冲受到影响,出现的下滑速度可能会超出预期。中央《若干意见》提出了要在适度扩大总需求的同时,按照宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路,着力破解发展改革难题,发展新经济,培育新动能,努力实现体制再造、结构优化、动力转换、成果共享的"四大着力点",以加快培育东北竞争新优势:一是着力完善体制机制。包括加快转变政府职能,深化国有企业改革,支持民营经济做大做强,推进厂办大集体、林区、垦区等专项领域改革,积极参与"一带一路"建设以及对接京津冀协同发展这个重大国家战略;二是着力推进结构调整。要促进装备制造等优势产业提质增效,积极培育新产业新业态,大力发展现代服务业特别是生产性服务业,加快发展现代化大农业,不断提升基础设施水平;三是着力鼓励创新创业。包括完善区域创新体系,促进科教机构与地方发展紧密结合,鼓励东北地区科研院所和高校加快发展,布局建设国家重大科技基础设施,创新科研机构、高校与地方合作模式,加大人才培养和智力引进力度;四是着力保障和改善民生。包括切实解决好社保就业等重点民生问题,全面实施棚户区、独立工矿区改造等重大民生工程,推进城市更新改造和城乡公共服务均等化,促进资源型城市可持续发展,打造北方生态屏障和山青水绿的宜居家园。

(四)把保障改善民生作为东北振兴的出发点和落脚点

全面振兴东北地区等老工业基地,既是东北地区自身发展和民生改善的要求,也是全国发展大局和区域协调发展的要求。中央《若干意见》提出不再把GDP或人均GDP指标作为第一衡量标准或主要衡量标准,而应该重点考察以下两个指标。一是东北地区基本公共服务和区域生活条件与发达地区的差距是否缩小;二是东北地区人口分布、经济布局、生态环境之间是否相互协调,要使发展成果更多更公平地惠及全体人民,让人民群众有更多获得感,是新一轮东北全面振兴的突出亮点。新一轮全面振兴东北,在民生保障方面要重点抓好五个方面的工作:一是解决好人民群众关心的就业、教育、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题,高度重视去产能化过程中的就业促进工作,加快构建完善的社会保障体系,建立普惠、均等、一体化的基本公共服务,使城乡居民普遍享受一致的义务教育、基本医疗卫生服务、社会保障和生态安全,合理分享东北全面振兴成果,实现共享式发展;二是加快推进棚户区、独立工矿区搬迁改造工程,尽快完成东北地区采煤沉陷区治理任务,做好矿区生态和地质环境等综合治理;三是加强老工业城市更新改造工程,加大城市基础设施建设与更新改造力度,全面推进老工业区改造,优化城市功能,提高城市综合承载和辐射能力,促进重点城市群发展,提高城市居民生活质量和幸福指数。推进城乡规划、建设和基本公共服务一体化,建设美丽宜居乡村;四是要将资源型城市作为今后一个时期保障和改善民生的重点区域,支持资源枯竭城市、独立工矿区等加快解决社会民生和生态环境方面的历史遗留问题。完善资源型城市可持续发展的长效机制,促进资源产业与非资源产业、城区与矿区、经济与社会协调发展;五是用绿色发展的理念,做好林区、草原、湿地、沙地等地区生态保护与经济转型,推进清洁生产,构建循环的产业体系,打造北方生态屏障和山清水绿的宜居家园。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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