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陈新光:治理美丽中国大地的"路线图"
陈新光
06月12日

2016年5月27日,为期5天的第二届联合国环境大会在肯尼亚首都内罗毕落下帷幕,联合国环境规划署发布了《绿水青山就是金山银山:中国生态文明战略与行动》报告,中国政府代表的发言和联合国环境规划署的报告,受到各国与会代表的高度评价,出席大会的官员和专家认为,中国生态文明理念已经走向世界,特别是《土壤污染防治行动计划》(以下简称行动计划)出台意义寻常。过去15年里,中国全力落实联合国千年发展目标,并取得一系列重要进展,基本实现了环境、经济和社会三者的平衡,这些成绩既增进了中国人民福祉,也对全球可持续发展作出了重大贡献。

《行动计划》是我国土壤污染防治工作的行动纲领

国务院日前印发的《行动计划》 ,立足我国国情和发展阶段,着眼经济社会发展全局,以改善土壤环境质量为核心,以保障农产品质量和人居环境安全为出发点,坚持预防为主、保护优先、风险管控,突出重点区域、行业和污染物,实施分类别、分用途、分阶段治理,严控新增污染、逐步减少存量,形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系,可以说这是一项雄心勃勃的计划,也是当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领。《行动计划》提出,到2020年,全国土壤污染加重趋势得到初步遏制,土壤环境质量总体保持稳定,农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障,土壤环境风险得到基本管控;到2030年,全国土壤环境质量稳中向好,农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险得到全面管控;到本世纪中叶,土壤环境质量全面改善,生态系统实现良性循环。《行动计划》坚持问题导向、底线思维,坚持突出重点、有限目标,坚持分类管控、综合施策,确定了十个方面的措施:一是开展土壤污染调查,掌握土壤环境质量状况;二是推进土壤污染防治立法,建立健全法规标准体系;三是实施农用地分类管理,保障农业生产环境安全;四是实施建设用地准入管理,防范人居环境风险;五是强化未污染土壤保护,严控新增土壤污染;六是加强污染源监管,做好土壤污染预防工作;七是开展污染治理与修复,改善区域土壤环境质量;八是加大科技研发力度,推动环境保护产业发展;九是发挥政府主导作用,构建土壤环境治理体系;十是加强目标考核,严格责任追究。

制定实施《行动计划》是党中央、国务院推进生态文明建设,坚决向污染宣战的一项重大举措,是系统开展污染治理的重要战略部署,对确保生态环境质量改善、各类自然生态系统安全稳定具有重要作用。中国是最早提出并实施可持续发展战略的国家之一,针对我国面临的大气、水、土壤三大环境污染问题,《行动计划》与已经出台的《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》,形成了我国标本兼治的三个污染防治行动计划,并在本届政府全部制定和发布实施。

我国土壤污染防治工作任重而道远

土壤是经济社会可持续发展的物质基础,关系人民群众身体健康,关系美丽中国建设,保护好土壤环境是推进生态文明建设和维护国家生态安全的重要内容。当前,我国土壤环境总体状况堪忧,部分地区污染较为严重,已成为全面建成小康社会的突出短板之一。2015年8月12日发生在天津滨海新区大爆炸事件产生的冲击波--从空气、水到土壤--集中反映了整个中国的工业污染问题。其中土壤污染可能是最为棘手的污染,这种污染是看不见的,在初始污染源消失后,其影响还会持续很久。中国已进入自己的"拉夫运河时代",上世纪70年代,人们发现尼亚加拉大瀑布附近的拉夫运河社区建在埋有有毒废弃物的地块上,导致美国政府建立了用来清理场地的"超级基金"制度。日本版的"拉夫运河"事件是1960年代曝光的镉、汞污染。就像美国一样,日本的补救办法是被污染的土壤全部挖出来,焚烧之后掩埋--或者在有些情况下倒入深海。这种方法不适合于农地。焚烧掩埋法每公顷的成本可达4.7万美元。在中国,2014年的一项调查显示,全国有五分之一的耕地受到污染,由于大约330万公顷土地已无法耕种,这笔账单将是一个天文数字。第68届联合国大会于2013年12月将2015年定为"国际土壤年。 2015年7月11-12日,在北京举办了战略与决策高层论坛:"土壤与生态环境安全--2015年国际土壤年在中国"主题活动,在这高层论坛上,农业部副部长张桃林指出,土地污染和退化已给农业生产带来巨大压力:"我们国家土壤还处在超负荷的,我们现在占全球8%的耕地,现在在生产21%的粮食,52%的蔬菜,22%的水果,在支撑和养活我们19%的人口。土壤方面我们耕地总体质量不高,中低产田占2/3,一些土壤退化问题也相当严重,区域性土壤污染及土壤健康问题比较突出。"官方数据显示,中国耕地土壤中重度污染面积约5000万亩(约3.33万平方公里),土壤侵蚀和土壤酸化面积已分别超过中国国土总面积的30%和40%。另据中国环保部发布的《全国土壤污染状况调查》显示,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出,总超标率16.1%。

针对土壤污染加剧情况,《行动计划》又被称为"土十条",已由国务院正式通知下发。以加快推进土壤污染治理,而非先治理空气污染,之后对付水污染,把土壤污染留在最后处理。据中国央行专家估计,未来国家需在未来5年内,需要每年投入2万亿元人民币。《行动计划》也要求在下一个五年规划期间安排可观的治污预算。世界银行的一项研究显示,治污资金的其中一个来源是房地产开发商,他们乐于清理受污染的城市土地,目的是抬高其土地的价值,但这种设想尚未在中国结出果实。尽管中国在清理土壤的问题上面临各种挑战,但国际环保专家对中国比其他多数发展中经济体做得更多给予肯定。专业从事土壤修复的Pure Earth公司总裁里奇˙富勒表示,"在所有这些问题当中,走得最远的就是中国。他们采取的措施远多于其他任何非西方的国家。"据国际在线报道:针对日益加剧的土壤污染情况,《土壤污染防治法》已被列入本届全国人民代表大会的立法规划。

借鉴美国治理"棕地"经验,加快土壤污染治理步伐

2016年4月18日至19日,中美土地工程国际合作学术交流(首届)大会在西安举行。本届大会由美国国际城市管理协会(ICMA)和陕西省土地工程建设集团承办,本次大会探讨的主题是如何加强对土地资源生态环境的保护,拓展人类生存空间,促进土地的可持续利用,为拓展人类生存空间、建设生态文明和绿色国土作出贡献。中国、美国、俄罗斯等6个国家的300余名专家学者、企业家和有关国际组织代表、机构科研人员参加了大会。会上,中外专家围绕土地工程学科的发展现状和前景、农业土地开发和整理、工业污染土地修复方法和技术、土地污染物检测和评估及土壤污染和农作物安全等多个主题作了精彩的报告。大会发布了《土地工程和土地生态化发展西安宣言》,中外学者首次联合倡议成立"国际土地工程学会"、创立"土地工程学科"、创建土地工程学术期刊、建立全球土地工程科学大数据共享服务平台。大会高度评价了土地工程学科建设的意义,初步提出了较为完善的"土地工程学科"体系。大会形成的共识是,土地工程是提高土地质量的必要手段,土体重构是土地工程的核心基础,目的是为人居环境和作物生长提供"健康"的土地,终极目标是追求生态和谐。本届大会发布的倡议书和"西安宣言",旨在发起成立国际土地工程学会,这既是对"十三五"规划纲要提出的国家土地治理战略的积极响应,也是中国土地治理走向世界的新起点。其中美国在治理"棕地"的经验引起各国与会专家的反响,值得中国借鉴。

在美国"棕地"主要是指那些因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到其扩展、振兴和重新利用的不动产。目前,美国的棕地约在50万块以上,其前身一般是老的商业、生产设施,因为受到污染,这些地块估价仅为2万亿美元,大约有20%到50%的工业用地存在环境危害。20世纪80年代,棕地再开发行动警报响起。上世纪90年代,国际城市管理协会和其他组织积极鼓励棕地的再开发。2000年,美国联邦政府和州政府鼓励棕地再开发继续发展。再开发给当地政府和社区带来诸多好处,比如政府财政创收,创造更安全、更持续的社区,创造就业岗位和经济机会等。截止2015年年底,美国国际城市管理协会与美国环保局联合先后举办了九次棕地会议。美国的棕地治理与土壤技术直接相关,土壤调查与修复技术为棕地治理提供技术支撑。完整的棕地治理路线图包括对现场的评估、调查、选择清理方案、设计并实施清理工作等不同阶段。创新型调查技术指一些具有高分辨率特性的技术,比如雷射光诱导荧光等。针对棕地不同的污染物,要运用不同的调查技术和治理技术。比如,干洗剂中的污染物四氯乙烯和三氯乙烯,一般采用空气喷射法治理。目前,美国棕地治理的案例中,比较成功的有麦克莱伦空军基地治理、爱莫利维尔市棕地再开发项目等。麦克莱伦空军基地治理之前的土壤含多氯联苯、金属、不可挥发性有机物,地下水含挥发性有机物。针对其具体情况,制定了相对应的有效的清理控制措施。爱莫利维尔市棕地再开发项目是将海豚街工地从一个有毒工业用地变成可用的建造用地,现已建设成为制药公司、顶级寓所及各种零售店的驻地。国际城市管理协会还积极推进可持续棕地再开发的相关实践。比如,建立地方政府环境资助网络,提供一站式服务点,提供地方政府需要的环境管理信息和环保要求等。

落实《行动计划》,构建土壤环境治理体系

土壤是农业发展、基本生态系统功能和粮食安全的基础,也是维持地球上生命的关键。土壤在粮食安全、水安全、能源安全、减缓生物多样性丧失以及气候变化等方面都起着重要作用。民以食为天,食以安为先。土好才能粮好,土安才能居安。加强土壤污染防治是重大的民生工程,出台实施《行动计划》,是党中央、国务院推进生态文明建设,坚决向污染宣战,系统开展污染治理的又一重大战略部署。这是顺应人民对良好生态环境热切期盼的重要举措,是协调推进"五位一体"总体布局和"四个全面"战略布局,牢固树立和落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容。从国内外实践来看,土壤污染的形成非一朝一夕,问题的解决也不可能一蹴而就。土壤污染治理周期长、成本高、见效慢,面对当前严峻的土壤环境形势,要充分认识土壤污染防治工作的紧迫性、长期性、艰巨性、复杂性,既要做好打攻坚战的准备,更要具备打持久战的耐心。

这次国务院下发的《行动计划》,在编制上具有三个特点;一是坚持问题导向、底线思维。与大气和水污染相比,土壤污染具有隐蔽性,防治工作起步较晚、基础薄弱。为此,提出要坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线;二是坚持突出重点、有限目标。针对当前损害群众健康的突出土壤环境问题,明确监管的重点污染物、行业和区域,严格控制新增污染,对重度污染耕地提出更严格管控措施,明确不能种植食用农产品,根据污染程度,建立开发利用的负面清单;三是坚持分类管控、综合施策。为提高措施的针对性和有效性,根据污染程度将农用地分为三个类别,分别实施优先保护、安全利用和严格管控等措施,实现所有土地类别全覆盖。《行动计划》为当前和今后一个时期我国土壤污染防治勾勒出一幅清晰的路线图:通过开展土壤污染状况详查工作,摸清土壤污染家底;通过制修订土壤污染防治相关法律法规、部门规章、标准体系等,使土壤污染防治法律法规标准体系基本建立健全;通过开展土壤污染治理与修复试点示范,在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面探索土壤污染综合防治模式,逐步建立我国土壤污染防治技术体系;通过规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理,明确治理与修复责任主体,实行土壤污染治理与修复终身责任制,充分发挥市场作用等措施,推动土壤污染治理与修复产业发展;通过明确各方责任,加强信息公开,宣传教育等措施,形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。

为全面满足环保、国土、农业和卫生等领域需求和实施土壤污染防治行动计划提供科学依据,有关部门正在编制详查总体方案,积极筹备各项工作。当务之急做好四项重点工作:一是试点先行。在浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池、贵州铜仁等6市开始建设土壤污染综合防治先行区,并将6个土壤污染综合防治先行区是经验在全国推进实施;二是为统筹协调全国土壤污染防治工作,定期研究解决重大问题,成立由环保部、发改委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、质检总局、林业局、法制办等部门组成的土壤污染防治部际协调小组;三是在重金属污染防治专项资金支持下,将目前土壤污染治理与修复企业从2010年的10多家增加到近1000家,专门从业人员从约2000人增加到近1万人,土壤污染治理与修复产业链将逐步覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节,形成一批专业化的土壤修复企业;四是多方筹措资金,确保土壤治污财力。根据《行动计划》,解决土壤污染治理与修复需要资金投入累计资金可能超过一万亿美元要。除政府要加大财政预算和资金投入外,并通过发行绿色债券等手段,以助力中国土壤的治污。让我们积极行动起来,把《行动计划》各项措施落实到位,以筑牢美丽中国的地基。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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