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杨望:个税改革如何进一步保护中低收入群体?
杨望
2018年11月29日

10月20日,财政部、国家税务总局会同有关部门起草的《个人所得税专项附加扣除暂行办法(征求意见稿)》在两部门官网向全社会公开征求意见,之后,将依法于2019年1月1日起实施。《暂行办法》明确了个人所得税法规定的子女教育、继续教育等6项专项附加扣除的具体实施办法。

专项抵扣的政策在国外是行之有年的政策,瀚德金融科技研究院副院长、中国人民大学国际货币研究所研究员杨望,瀚德金融科技研究院副研究员周钰筠详细的对比了不同国家抵扣政策的差异,以及执行的效果和背扣的考量,很有借鉴意义。

本杰明·富兰克林曾说,“世界上只有两件事是不可避免,那就是税收和死亡。”税收已成为支撑现代国家系统正常运转不可或缺的财政基础,个人所得税更是与每个人息息相关。

在全球个税制度较为健全和完善的国家中,个税比重高、影响大,因此探究世界各国个税的制度与效果对我国个税改革有着深远的意义。经测算研究税改细则可知,本次个税专项扣除制度减税效果显然,对居民的收入和消费均具有一定程度上的积极效应。

他山之石:各国个税制度效果探究

美国:抵扣层次丰富,减免项目精准

美国是世界上个税扣除制度较为精准健全的国家之一,其个税以综合所得税制度为基础,辅以多级申报体系、申报方式和多项专项扣除,构建了较为完备的个人所得税制度。

美国申报纳税身份分为单身个人申报、已婚联合申报、已婚分别申报、家庭户主申报、鳏夫或寡妇申报五类,每一类享有的个税免征额与税率均不相同。计算个税时首先将全部收入扣除免税项目,再进行标准扣除或分项扣除的减免,后按照不同档次累进计税。

美国个人所得税税前扣除项目主要包括免税项目、标准扣除或分项扣除。其中,标准扣除或分项扣除制度充分体现收入再分配的公平性。据美国国税局统计,有2/3的人选择标准扣除,但分项扣除仍然有其存在的意义。理论上看,标准扣除适用于大多数人,但分项扣除的特殊项目则适用于当年经历特定事件的纳税人,涵盖医疗、住房、慈善、灾难等对原有生活造成重大影响的事件,此时分项扣除比标准扣除减免力度更大,真正考虑到了纳税人的实际经济情况。

美国最新税改是2017年的特朗普改革,主要内容为将税率等级简化、取消个人宽免额并将标准扣除额加倍。即税改后,年收入$12000以下的单身和年收入$24000以下家庭不用交税。在其他细节上,增加儿童税收抵扣额、提高遗产税起征点、扩大医疗费用抵扣、降低房屋贷款利率税收减免额度等。据美国税务基金会(Tax Foundation)测算,不同类型的家庭将享受到不同程度的税务减免。

从美国历史上看,适当的个税制度将切实改居民生活质量。据美国统计局数据显示,近十几年,个人所得税调节使其基尼系数平均缩小0.3,税收政策效应达到7%,历次税改对人均消费支出也有较显著的提振效果。而本次美国税改的综合效果来谈,美国参众两院联合税收委员会称,在未来10年,由于税改,美国GDP平均每年将多增长0.8%。美联储2017年12月12-13日的例会记录显示:美联储预测2018年美国经济增长速度为2.2%~2.6%,减税将对经济增长起到温和的积极作用。

英国:生计扣除完善,税收减免指数化

英国作为全球范围内个税制度的首创国,个税税前扣除项目也较为完善。目前英国个税税前扣除包括费用扣除与税收减免(又称“生计扣除”)两类,前者与收入来源相关,后者不考虑其类型直接从总收入中扣除,其中后者与我国的专项扣除更为类似。

从扣除的制度设计来看,英国的税前扣除除了个人基础扣除外,其他的扣除项,如子女税收抵免、工作税收抵免等都考虑到了纳税人的生计需要,并且不同条件的纳税人享有不同额度的抵免,充分体现公平性和补偿性。从扣除额度来看,英国的税收减免额采取指数化的方式,赋予财政部、国家税务总局对扣除额进行调整的权利,每年按照物价变动情况对扣除额进行调整,适应不断变化的经济形势,减小通货膨胀对居民生活的影响。

英国作为西方福利型国家之一,在税负减免力度上用力较大。个人基本生计扣除与人均GDP及人均消费呈现出一定负相关性,综合该段时间通胀率有所提升的现象来看,英国政府在经济不景气时仍然保持较高的生计扣除额以保证居民的可支配收入以期促进消费、带动经济增长,进而调控宏观经济。

日本:重视家庭负担,收入分配效果显著

日本个税的最大特征为分类征收制与7级累进税率相结合,主要缴税收入类型包括:①利息所得;②股息所得;③不动产所得;④经营所得;⑤工薪所得;⑥转让所得;⑦偶然所得;⑧山林所得;⑨退休所得;⑩其他所得。其中,工薪所得按照总收入扣除就业收入扣除额,再扣除个人扣除额,最后余额按7级累进税率计算应交个人所得税。个人扣除项目中包含配偶扣除、抚养扣除、医疗扣除及社会保险费用扣除,其亮点在于充分考虑了家庭负担因素,体现对不同家庭构成的考虑。

经日本财务省测算,2017年,日本缴纳工薪所得税的纳税人总数为4950万人,覆盖面较广。其中58%的纳税人处于最低税率档位,95%的纳税人处于20%税率及以下,绝大多数纳税人承受的纳税比率较低,理论上看,个税对收入再分配效果较好。

为综合衡量日本个税政策对收入再分配、税负社会公平的效果,引入以下公式:

政策效应=(税前基尼系数-税后基尼系数)/税前基尼系数

仅15年日本的个税政策对降低收入差距的效果起伏上升,总体来看在调节收入分配方面效果较为理想。

国内视角:个税专项扣除效果测算

10月20日中国个税改革专项扣除细则向社会公开征求意见。本次税改是中国历史上第4次重大个税改革,其主要亮点在于首次将分类征收改为综合征收,并增加多项专项扣除,旨在有效缓解不同类型家庭的税收支出压力,强调公平性。结合国际经验,从理论上看,本次个改对于收入与支出两方面均有积极效果。

收入端:减税规模超千亿

据中国家庭金融调查(CHFS)数据测算,起征点提高至5000元直接减少纳税人数5千万人,全年综合所得税总额减少12.3%。经测算,本次专项扣除每年约减少税负额度达1454亿元,人均减税1440元,简单来看,占2017城镇居民可支配收入0.395%,占城镇居民消费支出0.78%。

支出端:消费与社零总额有所增加

我国过去3次个税减负改革均在不同程度上对消费有刺激作用,考虑到主要消费主体为城镇居民,根据城镇居民边际消费倾向保守测算,考虑乘数效应的消费增长总量约为1865亿元,占2017年GDP的0.23%,即本次专项扣除减税改革从理论上来说可拉动占比约0.23%的消费量。

进一步考虑消费对商品经济的效应,从社会消费品零售总额来看,以2017年的数据做保守测算,个税改革的减税效应因刺激消费而拉动的社会消费品零售总额增速为0.43%。

细分影响:中低收入群体减税幅度超一半

个税改革及专项扣除对于不同层次收入人群的减免幅度不同。如表3,假定居民小张有一个孩子正接受教育、是独生子女、需要赡养老人、在省会城市租房居住,无大病医疗支出,专项扣除总额为4200元,在月收入的不同情况下减税力度各异。

从对有无专项扣除的测算结果可以看出,月收入1万元以下几乎无需缴纳税款,月收入2万以下阶层减税幅度为50%左右。趋势上看,减税幅度随收入的增加而缩减,专项扣除在更大程度上惠及中低层收入群体。若考虑起征点从3500元提高至5000元的影响,减税幅度整体提升约20%左右。专项扣除的针对性使得有生活负担较重的群体,如赡养老人和孩子,有大病医疗支出的居民在税改中享受到最大的红利,达到改善民生的目的。

因此无论从社会总量还是个人来看,本次个改对税收减免的效果是显然的,在提升居民可支配收入和刺激消费方面也发挥了一定积极的作用。虽然从国际经验与历史效果来看,减税对于消费的刺激是短期的,但在当下贸易低迷,消费信心不足的情况下,个税改革这一举措可在一定程度上起到提振信心的作用,而其中专项扣除是改革关键。

总结与启示

从美、英、日的制度与中国现实国情结合来看,未来个税还可以向更多元的层次完善。

一是扣除细则完善化。子女教育支出扣除还有增长的空间,帮助缓和国内人口老龄化、劳动力不足、生育意愿低的窘境。赡养老人扣除可考虑老人人数的影响,在除租房外的其他扣除项体现地区差异等。

二是申报单位多元化。灵活考虑家庭结构的多样性对实际负担的影响。

三是专项扣除指数化。税改周期较长,无法抵消通货膨胀攀升对居民实际收入的负面影响,适当指数化可帮助减弱物价上涨所导致的收入缩水问题。

本次个税改革迈出了分类制走向综合制的重要一步,纵观世界主流国家的个税政策,综合征收是发展的大趋势,专项扣除的意义不仅在于作为完善综合征收制度的重要补充,长期来看,还通过类似“税收返还”的制度增加居民“获得感”,激发居民的纳税意识和切身体会,从而推动社会对税负的关注和监督,进一步促进税负公平。

(作者为瀚德金融科技研究院副院长、中国人民大学国际货币研究所研究员杨望,瀚德金融科技研究院研究员周钰筠)

杨望 瀚德金融科技研究院执行院长、中国人民大学金融科技研究所高级研究员、中国人民大学国际货币研究所研究员。
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