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孙成昊:“建墙”与政府关门:2020大选前哨战已打响
孙成昊
01月09日

美国联邦政府部分停摆已经进入第三周,白宫与国会为美墨边境建墙拨款一事僵持不下。为了坚持在边境建墙,1月6日特朗普向媒体放话,可能会宣布国家进入紧急状态,以此避开国会的阻拦。

2018年中期选举之后,联邦政府部分关门成为特朗普需要面对的头等大事。由于美国国会在修建美墨边境墙的拨款问题上意见严重分歧,两党未能就政府拨款法案达成一致,美国部分联邦政府机构于去年12月22日凌晨停摆至今。尽管特朗普已经和民主党大佬多次碰头商议,但双方仍深陷僵局。特朗普甚至扬言,如果得不到56亿美元拨款,关门将持续数月或数年。

中期选举尘埃落定并未使美国国内政治进入平稳期,反而更加乱象丛生。特朗普“非主流”的执政方式正以眼花缭乱的方式探索美国政治的边界,犹如一本缓缓打开的教科书,告诉世人美国政治的可能性竟然如此丰富。时至今日,美国国内政治的动荡起伏依旧上演,为2020年美国总统大选预埋一个又一个伏笔、增添一个又一个戏码——特朗普究竟会因为各类掣肘而做“困兽之斗”,还是意气风发迎接下一场胜利?

 

政府停摆,“否决政治”难逾越

对特朗普而言,在美墨边境“建墙”一直是他从竞选到执政以来多次向国内选民强调的核心承诺,事关其白人铁杆选民的切身利益,不易妥协。对民主党而言,“建墙”问题事关美国的开放与包容,与本党支持者所信奉的立场密切关联,成为民主党人中期选举后反对特朗普的有力抓手,不容放过。

政府关门看似祸起高墙,实质上是中期选举后府会分治、两党恶斗的最新战果。鉴于这已是特朗普任内第三次联邦政府部分关门,奥巴马任内也多次出现类似情况,停摆问题绝非共和党、民主党或者哪一个总统一手酿成,而是美国引以为豪的“三权分立”正日益异化为“否决政治”。

“否决政治”的重要表现之一是国会利用其在三权分立中的位置和权力反对行政机构的一些政策主张,以党派划线反对另一党派总统或议员提出的法案,或者以阻止重大改革和预算立法、阻挠行政官员任命等方式胁迫政府让步等。曾经因“历史终结论”而名噪一时的美国学者弗朗西斯•福山在其2014年《政治秩序与政治衰败》一书中感慨,美国政治已出现“否决政治”,某些领域制衡太多导致集体行动成本大大增加,有时甚至寸步难行。

现在看,福山指出的问题正逐渐固化为美国政治中的顽疾,特朗普特立独行的政策与传统建制派格格不入,民主党人为本党而战、为传统而战及约束特朗普的强烈冲动在中期选举后全面合流,进一步加剧“否决政治”出现的频度和烈度。

然而,从2020年大选角度看,民主党若一味采取“凡是特朗普提出的都反对”这一策略很可能起到反作用,如何在反对特朗普的同时尽量达成有利于多数民众的妥协,体现不同于特朗普的政治智慧,争取更多中间选民的青睐,只有这样民主党才可能在两年后将特朗普挑落马下。

 

人事动荡,“小圈子”越缩越小

特朗普执政近两年来,政府重要官员变化如走马灯般应接不暇。其中,决策团队人事变动频度高、范围广、程度深,国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯、两任总统国家安全事务助理弗林与麦克马斯特、司法部长塞申斯、常驻联合国大使黑利等近一半内阁级官员已经或即将离职,混乱规模远超小布什、奥巴马执政同期。

从一轮轮人事洗牌中不难发现,“忠诚”已经成为特朗普选人用人的核心标准,决策“小圈子”正越缩越小。经历“大浪淘沙”后,与特朗普政见不一、心怀不满的主要官僚纷纷主动或被动退场,大量以“忠诚”为职业标杆的官员从“宫外”走入“宫内”、从中层涌入内阁、从外围走向内核,一些政策理念与特朗普更为接近的官员如国务卿蓬佩奥、国家安全顾问博尔顿、国家贸易委员会主任纳瓦罗等保守派人士乘机占领高地,把控关键决策职位。

从美国历史看,历届政府几乎都会有自己的决策“小圈子”,如奥巴马任内以总统国家安全事务助理赖斯、白宫办公厅主任麦克多诺、美国驻联合国代表鲍尔为主的“三驾马车”;老布什任内以总统和国务卿贝克、国防部长切尼、总统国家安全事务助理斯考克罗夫特等在内的“八人帮”等。

特朗普任内的“小圈子”在不断变化的基础上呈现出越来越封闭集中的特点,“小圈子”或“小集团”的同质思维凸显。尤其是特朗普启用的官员普遍为政坛“新人”或已被政府一度遗忘的“老人”,他们得到关键职位后往往怀有幸遇伯乐赏识之情,主动迎合特朗普,难以大胆质疑总统决策,导致白宫内部决策陷入“小集团迷思”和“单线思维”。

未来,美国内外政策“特朗普化”“小圈子化”将更加显见,内部决策体系纠错纠偏能力将遭到严重削弱,只讲战术、无视战略的问题将日益突出。白宫以特朗普为强势主导的决策体系日益僵化,优点是“以结果为导向”,行事果断、速战速决,缺点是深陷具体问题和眼前计划,决策片面、易走极端,缺乏长远战略规划。

 

调查加速,特朗普“头悬利剑”

真正有可能对特朗普余任执政地位形成正面冲击的则是针对总统的各项调查,其中尤以“通俄门”调查影响最大最深,是外界普遍认为可能引发总统弹劾的关键调查。从目前进展看,一心扑在“通俄”调查上的特别检察官穆勒所采取的“外围包抄”策略正不断发挥作用。

穆勒在缺乏特朗普及其核心团队“通俄”的铁证后,查找一些关键人物如前总统国家安全事务助理弗林、竞选团队负责人马纳福特、律师科恩等人的经济问题,迫使这些人“坦白从宽、抗拒从严”,以配合“通俄门”调查来换取减刑。科恩的倒戈已经充分证明这一方法行之有效。近期,华盛顿联邦法官批准穆勒所聘用的联邦大陪审团延长任期,再度表明穆勒将调查进行到底的决心和能力。

“通俄门”调查看似来势汹汹,但穆勒的最终调查结果能否实质性摧毁特朗普的执政地位并没有如此简单。从美国政治的运转机制上看,通过特别检察官的报告起诉总统本身就极其复杂。1973年之后,司法部的内部规定就是不起诉在任总统。

然而,这一规定也预留活口,并不意味着由司法部任命的穆勒发挥不了任何作用。还有一条规定指出,司法部长必须重视特别检察官的意见,只有当司法部长认定特别检察官的行为十分不妥或者完全不符合部门现有规定和做法时,才能驳回特别检察官的请求,与此同时必须将特别检察官的调查结论和司法部驳回的理由一起提交给参众两院的司法委员会。因此,一旦穆勒提出起诉总统被司法部驳回后,穆勒的最终报告就自动进入国会两院视野,特朗普的执政地位仍将遭受考验。

民主党控制众议院多数席位后,为了打压特朗普和共和党,“通俄门”调查的一点风吹草动必然会引起他们的迅速关注。比如,众议院司法委员会可以选择公布穆勒的调查报告,也可以传唤穆勒就其报告公开作证,让美国民众自己判断所谓“通俄”是真是假。即使“通俄门”调查没有“实锤”放出,民主党也会不断以此为抓手“小题大做”,为反击特朗普提供弹药,让特朗普与共和党时刻处于战备状态。

此外,一些众议院民主党人已经摩拳擦掌、跃跃欲试,准备在“通俄”调查之外开辟针对特朗普的新战场,如对特朗普宣誓就职活动中的非法海外资助等问题展开调查。可以说,即使没有“通俄门”调查,重夺众议院多数席位的民主党人也会绞尽脑汁在涉及资金、利益冲突等多个问题上向特朗普继续发难。面对接踵而至、迎面扑来的种种乱象和挑战,特朗普的最高目标一定是逆势而为、乱中求胜,而最低目标也很简单,实现乱中求生也就谢天谢地了。

(原文发表于“澎湃新闻”)

中国现代国际关系研究院美国研究所学者,主要研究美国外交及中美关系。
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