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陈新光:加快建设有中国特色的国家公园管理体制
陈新光
05月09日

根据2017年9月我国发布的《建立国家公园体制总体方案》,明确规定国家公园是由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。目前,我国已有10个国家公园进行体制试点,预计到2020年,建立国家公园体制试点基本完成,初步整合设立一批国家公园,基本建立分级统一的管理体制,使国家公园在全国初步形成。

中国国家公园建设取得长足进步

国家公园在世界上已有150多年历史,我国的国家公园建设起步较晚。从1956年起,我国提出建立自然保护地,目前有将近18%的国土面积被各类型自然保护地覆盖。2013年11月,党的十八届三中全会首次提出了建立国家公园体制。2015年9月,中共中央、国务院下发了《生态文明体制改革总体方案》,对建立国家公园体制提出了具体要求,强调“加强对重要生态系统对保护和利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制”“保护自然生态系统和自然文化遗产原真性和完整性” 。党的十九大报告强调要“构建国土空间开放保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。

《建立国家公园体制总体方案》明确,中国的国家公园坚持生态保护第一,把最应该保护的地方保护起来,给子孙后代留下珍贵的自然遗产;坚持国家代表性,以国家利益为主导,坚持国家所有,具有国家象征,代表国家形象,彰显中华文明;坚持全民公益性,坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。其中“生态保护第一”“国家代表性”“全民公益性”这三大理念,正是中国国家公园体制建设的核心。这和其他国家的国家公园既有相同之处,也有很大不同。比如美国黄石公园在建立时有两个并列第一的目标,分别是风景保护以及为美国国民和子孙后代提供游赏的机会。目前,我国自然保护地发展已经从高速发展期进入结构优化期,建立国家公园体制,正是难得的契机。据不完全统计美国59个国家公园加起来约占国土面积的2.6%,而我国仅仅是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山这4个试点公园的面积,加起来就超过了国土面积的2%,中国推进国家公园体制建设的力度之大受到世界瞩目。

借鉴美国黄石公园、科罗拉多大峡谷国家公园体制经验

美国是世界上第一个建立国家公园的国家,现有59个国家公园保护区,占地面积共计34万平方公里,2017年共接待世界各地3.31亿人次的到访。近日,笔者有机会专程对美国黄石国家公园和科罗拉多大峡谷国家公园进行了实地考察,对美国现行国家公园管理体制留下印象极为深刻。黄石公园发现于1807年,横跨三个州,面积8956平方公里,被美国人自豪地称为“地球上最独一无二的神奇乐园”。根据1872年3月1日的美国国会法案:黄石公园“为了人民的利益被批准成为公众的公园及娱乐场所”。同日,美国第18任总统格兰特签署了“黄石公园法案”。1978年,黄石公园,最早进入世界自然遗产名录。科罗拉多大峡谷是世界陆地上最长的峡谷之一,位于美国亚利桑那州的科罗拉多高原,全长349公里,其中最深最壮观的35公里地段,最大深度为1740米,被誉为“世界活的地质史教科书”。1908年,由美国第26任总统罗斯福提议,在大峡谷建立国家纪念公园。1919年2月26日,由美国第28任总统威尔逊批准建立大峡谷国家公园。大峡谷国家公园被誉为地球上自然界七大奇景之一,1980年被列入世界遗产名录。

黄石和科罗拉多大峡谷这两大著名国家公园体制建设的主要经验:一是建立国家公园管理局,隶属于国家公园管理局运作。国家公园管理人员属于国家公务员建制,代表国家管理公园的全部事务;二是公园规划强化资源保护。没有居民在国家公园内定居,公园规划首要考虑决策的公共性,公园管理局制定的资源、自然和文化规划要向社会和国会公告;三是强化公园资源的启智教育和欣赏价值。公园票价低廉并对老人和军人免票,一般不允许在公园内建设娱乐性的旅游项目;四是国家公园的管理人员代表国家形象。管理人员一般都有较高学历,统一着装、佩戴臂章和徽章,并配备先进通信设备和武器,形成特色的视觉识别系统,其温馨周到的服务和规范的礼节给世界游客留下深刻印象。从国际经验来看,由国家直接行使事权,建立统一管理机构是很重要的经验。比如美国、新西兰、加拿大等国家由中央政府直接管理的国家公园,管理水平都很高。相比较在澳大利亚和日本等国家,国家公园由中央和地方政府联合管理,管理水平和精细度相比就差了很多。

加快建立中国自然保护地管理分类体系

目前,世界上已有100多个国家建立了国家公园。根据不同国家的保护地保护管理实践,世界自然保护联盟将各国的保护地体系总结为6类,国家公园为第二类,定义为:大面积自然或近自然区域,用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征,同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游憩的机会。我国已有多种类型的自然保护地,与一般自然保护地相比,国家公园的自然生态系统和自然遗产更具国家代表性和典型性,面积更大,生态系统更完整,保护更严格,管理层级更高。但也应该看到我国自然保护地存在的问题也不少,尤其是体制机制方面的问题存在着:一地多名、多头管理比较突出;综合保护和管理的效能不高;盲目建设和过度开发现象时有发生等。另外,从数量上看,我国的自然保护地规模不小,甚至超过世界平均水平,但从质量和管理成效来看,还有很大的提升空间。

世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全指出,中国建设的国家公园是中国自然保护地体系中的一个新的类型,建立中国自然保护地管理分类体系,是当前中国公园建设的重要任务。我国建立国家公园体制的根本目的,就是以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法制保障,强化监督管理,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。针对我国自然保护地管理存在的突出问题,围绕建立自然保护地管理体系分类的主要任务有:一是中国特色国家公园体制要在统一事权分级管理、强化自然生态系统保护、促进社区协调发展、完善法律制度四个方面取得实质性突破,大胆创新,补齐制度短板;二是国家公园是生态文明制度建设的先行先试区。国家公园关键在一个“公”字,其本质是中央政府动用公共财力保护公共资源,造福公众的公益事业,公有、公管、公益、公享是国家公园之“公”的四层含义;三是国家公园体制建设中,最重要的就是处理好权责利的关系。国家公园是关系生态文明、全民福祉和国家形象的伟大事业,要防止在落地实施的过程中变形变味变质——防止变形,是指既要防止将中国国家公园从自然保护地变形成为城市公园、郊野公园、游乐园或旅游度假区;四是针对中国的国情,不能向美国黄石和科罗拉多大峡谷公园那样,在国家公园保护区实行无人区。这其中,天然性、原真性、完整性和自然美是国家公园的核心价值所在。

中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员、上海市统计学会副会长、全球化智库(CCG)特邀研究员。
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