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谢丹:农村土地纠纷案件探析
说天下
2019年07月31日

土地是农民基本的生产资料,农村土地流转频繁、农民住房升级换代、尤其是近年来政府征用或征收农民集体土地,由此引发的纠纷、矛盾给农村稳定带来不安定因素,为构建和谐社会增添了“不和谐”的因素。

一.农村土地纠纷案件产生的原因分析

中国地广人稀,农村土地占地面积较大,在农村土改时划分地界不明确,存在谁种谁管属谁的现象。一旦出现较可观的经济利益,利益相关人就会向法院提起诉讼。因此农村土地承包经营权纠纷案件及集体建设用地使用权纠纷案件比重较大。宅基地使用权纠纷案件一般都是四至界限不明确引起,或在转让人办理相关手续过程中存在瑕疵引起。归纳起来农村土地纠纷产生的原因主要是以下几方面:

(一)合同履行不诚信

1、发包方违约。主要包括两种情况,一是发包方非法变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条的规定,家庭承包的,在承包期内,非发生法律规定的事由,并经过法定程序,发包方不得收回和调整承包地。“这是该法赋予农民长期、有保障的土地使用权的核心内容。”但现实生活中,有些发包方为谋取利益,在不符合法律规定的情况下擅自解除土地承包合同,收回农业用地用于营利性开发建设。二是发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权。依照《农村土地承包法》第十六条第一项的规定,承包方依法享有承包地使用、收益的权利。有的乡村干部不注意尊重农民的生产经营自主权,还习惯用计划经济时代的思维方式和行政干预的手段对农户的土地承包经营权的行使滥加干涉,以发展集体经济、搞规模经营等理由强行统一种植作物,或者强制收回承包地。

2、承包方违约。主要包括承包方对土地进行破坏性、掠夺性经营,擅自改变土地的农业用途,拒绝交纳土地承包费等情况。根据《农村土地承包法》第十七条的规定,承包方有维持土地的农业用途、不得用于非农建设的义务。土地管理法对于农业用地转为建设用地规定了严格的转用审批程序和征地、用地批准程序。在司法实践中,一些承包人未履行法律规定的审批手续,在承包地上建设永久性建筑。有的承包方在承包地上建筑、取土等,造成土地荒漠化,严重破坏耕种条件,使农用地难以恢复耕种。

(二)土地增值且土地征用补偿不合理、不规范

城镇化、工业化和公路建设需要征用大量农村集体土地,土地的价值突现,且因在征用土地上我国现行征地制度存在很多弊端,发包方在分配土地补偿款时常常侵犯集体经济组织成员的合法权益,引发了大量的群体纠纷和上访。另外,由于法律规定笼统,加之利益驱动,农村基层组织在发放、使用、分配征地补偿费用的过程中极不规范,随意性大,特别是因土地补偿费、安置补助费分配产生的纠纷大量产生。

(四)立法不足

土地承包经营权保障不力。理论界虽然一直将土地承包经营权定义为一种用益物权,但在《物权法》出台前,相关法律一直没有对此明确,土地承包经营权的物权权能无从发挥,从权利的取得、处分、变更及救济途径等方面更接近于普通债权。这种混有债权性质的农村土地承包经营权“无法像真正物权那样有必要的方法和程序可以对抗来自发包人和其他行政组织的干预”。同时,《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律之间又存在诸多矛盾之处。

(五)农民法律意识不强。

农民文化水平偏低,长期生活在熟人社会中,道德、习惯、人情对行为的引导作用大,迁就、忍耐、私了长期作为纠纷化解的主要途经,法律知识缺乏现实需求,风险责任和权利保护意识淡薄,基本法律概念不清,缺乏签订合同的技巧,不愿履行备案报批程序,随意涂改证书等现象时有发生。在承包经营土地时进行掠夺性经营,破坏土地耕作层或造成土地盐渍化,任意改变土地农业用途,不按约定交纳承包费。一些乡村干部的法律意识也比较淡薄,对合同随意变更,对签订的合同想变就变,使承包方的合法经营权落空,产生大量纠纷。

二.该类型案件审理中涉及难点问题

(一)认定事实困难,证据的分析与认定是认定事实基础,但农村土地民事纠纷案件听证据在形式、内容和取得方式方面存在不同程度的问题。有的案件争议涉及土地面积,而当事人提供的土地承包经营权证书与土地清册上记载的土地面积不一致,甚至土地承包证上存在随意涂改痕迹。有的案件不仅双方当事人提供的证据内容相互矛盾,而且同一当事人提供的证据也相互矛盾,难以自圆其说。有些村委会针对同一事实,给双方当事人出具不同的证明内容。

(二)家庭内部承包经营权的分割在审理中不好处理。我国现行法律及司法解释,主要是针对承包人与政府、集体经济组织和其他人之间的关系进行规范,对家庭内部之间的关系鲜有涉及,这给家庭内部承包经营权纠纷的处理带来了难题。例入第一轮土地承包后外嫁多年且户籍已迁出的女儿回来依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条要求要回承包地,但其家的土地由于家庭人员变动,在第二轮土地延包时已分别登记在各个兄弟名下,外嫁女亦无法确认其应有的土地具体在谁名下。由于法官在处理该类案件时主要是依据立法本意断案,因此人们的观点并不统一,加上法律适用及适用法律方面的难度,致使这类案件判法不一。

(三)在审理农村土地流转纠纷类案件中,土地是否改变土地用途由于法律没具体规定,而实践中对于土地性质的划分也存在不规范的情形,导致农用地、耕地、林地、荒地、自留地等土地的性质界定不清晰,从而使法院在判决处类纠纷时不好把握统一的标准,导致此类案件判法不一,严重影响了法院裁判的统一性。

三.处理问题的建议

(一)加强案例指导制度

我国并不是英美法系的判例法国家,而是大陆法系的国家,但这并不等于判例得不到尊重,尤其是体现立法本意与说理兼具的优秀案例出现时,法官在司法实践中会形成独有的司法默契。目前,在土地纠纷类案件中由于存在法律规定盲点及冲突,法律的裁判尺度并不同一。例如:司法实践中对于《中华人民共和国土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”、第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”和第三十条“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地”的认识不一,导致针对外嫁女户口迁出后,对娘家征收土地征收补偿费是否享有分配权存在争议,各省市范围内的做法也是千差万别,甚至出现同类案件在同一法院、同一审理,但审理结果截然不同的结果,严重损害了司法公信力。据此,加强案例的指导显得尤为重要。

(二)加快立法进程

一是完善农村宅基地使用权的立法体系,全方位、多角度的规定宅基地使用权,使农村宅基地使用权有法可依。我国农村宅基地使用权缺乏法律依据,如果没有一套完整的法律规定加以保障,农村宅基地使用权制度是不可能健全的。就立法来说,首先应当对当前存在的具有法律效力的法律进行整合,对于有相互矛盾的地方进行集中清理,进行统一规范,以便方便目前的审判需要。其次,制定一部完整的《农村宅基地使用权法》,对农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任等进行具体规定,这样使得农村的法律体系进一步完善,农村的法治建设进程得到进一步加快。最后,加强最高人民法院对于宅基地使用权行政案件的司法解释,有利于法院的具体审理操作。

二是科学完善《中华人民共和国农村土地承包法》,农村土地承包面广量大,土地承包纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大,大力提倡仲裁方式方便、快捷,既能克服信访渠道解决问题周期长、成本高的问题,又能克服诉讼程序复杂、审理时间长的问题,便于及时有效化解矛盾。

三是健全解决农村土地承包纠纷的调解和仲裁制度。就现有法律来看,仲裁的性质和仲裁裁决的法律效力还缺乏相应规定,农村土地承包仲裁究竟是法定仲裁还是约定仲裁,没有定性。当事人对农村土地承包仲裁机构作出的裁决不服而向人民法院起诉的,人民法院如何处理仲裁裁决缺少法律规定。因此,在立法上要明确土地承包纠纷调解组织和仲裁机构的组织原则、设立程序、工作职责及具体工作程序与实体要求,辅之以相关机构和人员的考评、奖惩机制。应突出反应迅速、权责明确、程序简便的特点,既便于当事人解决纠纷,又可缓解法院受理案件的压力。

(三)加强行政机关的管理职能

一是纠正农村土地承包中侵犯农民权益的违规违法行为。对二轮土地承包全面进行“回头看”,切实解决好二轮土地承包工作中的遗留问题。规范土地承包和流转合同,参照有关的示范文本补齐或调整合同条款。坚持“一户一证”的原则,规范土地经营权证的发放,没有发放经营权证的要补发经营权证,未发放到位的要逐级落实发放到户。发现二轮承包中的违规违纪行为要坚决纠正。

二是对农村土地进行普查,明确土地权属并加强对村级土地工作的管理。政府应加强对村委会工作的监督和指导,特别是土地发包的全程监督,以维护村民的承包经营权。规范土地合同样本,指导村委依法订立合同,减少订立合同中的随意性和粗放性,细化合同条款,明确合同责任。为进一步做好土地工作,政府部门依你更改依法进行土地普查,了解土地现状及不安定因素,进一步明确地界,确定一些新增及权属不明土地的权属。三是依法建立农村土地承包纠纷调解和仲裁机构。乡(镇)人民政府作为基层政府,最了解的现状及纠纷的原因,可因势利导的调解矛盾,化解纠纷,稳定土地承包关系。目前,各地的土地仲裁机构发展不平衡,没有建立的地方应当尽快建立。要解决好仲裁委员会的人员编制、日常工作经费和调查、调处工作经费。

四是全面加强法制宣传教育及培训。加大对《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》的宣传力度。全州司法行政部门和各县、市应充分发挥法制宣传的作用,通过组织法制宣传队、定期开展送法下乡活动、设立法制咨询平台等形式大张旗鼓地宣传土地承包纠纷处理方面的法律法规,尽可能做到家喻户晓,使发包方与承包方明确各自的权利义务。

谢丹 作者系贵州省人民检察院助理检察官)

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