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方明江:国有投资公司的集团管控之路
方明江
2019年10月26日

十九大以后,市场在资源配置中的决定性作用越来越关键,标志着我国进入一个经济社会全面转型的新阶段。国有投资公司是一类独具特色的中国国有企业组织形式,是伴随我国改革大潮而出现的一个特殊“二元投资主体”,通过便利获得国有资源优势、行政体制优势,承载了改革与发展的重任,主要有从事实业投资的国有投资公司、承担国资运营功能的国有投资公司及服务城市经济发展的国有投资公司,是国有经济战略性调整的主力军。

一、摸着石头过河

国有投资公司的集团管控伴随着改革大潮也在不断的发生变革。在计划经济时代,国家的投资活动基本都由政府来实施,投资体制完全属于政府行政体制的构成部分,投资行为完全依靠行政命令。随着市场经济的不断推进,计划经济下的投资体制不断向市场经济下的投资体制转型。国有投资公司的集团管控也是一个渐进式改革的过程,主要有以下四种模式。

(一)行政集权式集团管控。1988年,国务院印发《关于投资管理体制的近期改革方案》,用经济的办法来开展财政拨款的国家政策性投资管理工作和进行“拨改贷”基本建设投资资金的使用管理工作。此时,国有投资公司刚刚面向市场,行政机构对国有投资公司的干预还非常多,基本是按照政府的行政命令开展活动。由于缺乏独立的决策权力,这一时期的集团管控还基本是行政体制的翻版。目前,在全国绝大部分地区都已结束了这种模式,但是在西部欠发达地区这种模式还存在,比如广西百色市开发投资集团。

在行政化集权式的集团管控下,国有企业投资公司的总部直接任命各成员企业的管理层,并对各所属企业的财务、人事及经营活动实施全面控制。而各成员企业的经营都要有总部决定,经营收入由总部统一管理,这在较大程度上限制了各成员企业的积极性与能动性,但是也在一定程度上保持个成员企业的向心力,所以还是有不少企业采用管控方式。

(二)逐步分权的集团控股。在十四大召开以后,“政府投资、企业化经营”的理念不断形成,国有投资公司在经营和决策自主权方面有了更多的主动权,同时也有了更为系统和规范的监督体系。面对日益复杂的市场环境,国有投资公司所属企业不断增加,多元化业务不断扩大,面对下属企业经营风格、管理模式、制度建设、企业文化的不同,行政化集团管控已经不再适应业务需要。

为了适应新业务的需要,国有投资公司逐步放权,试图激发成员企业的积极性。因此,行政化管控模式上很多国有投资公司开始按照《公司法》进行公司制改革,并按照公司制度来管理成员企业。此时,大多数国有投资公司将成员企业的生存作为基本出发点,不断实施放权式管理,充分调动所属成员企业的主观能动性和创造性。

(三)多种模式管控的并存。2003年国资委成立以后,国有投资公司进入战略导向的快速发展阶段。经过前期十几年的实践与理论探索,国家正式提出“国有监管机构-国有资本运营机构-国有参股控股企业”三级管理模式。国有资本公司成为介于政府与企业之间的产权运营机构,从性质上而言国有投资公司既不是行政机构,也不是一般企业,而是一种授权基础上的特殊企业法人组织。所以,在战略定位上,国有投资公司一方面承担着政府投资主体职责,成为政府的投资平台,另一方面又要在市场中追求发展,不断壮大自己,反映在集团管控上,基本是要不断从“管项目”到“管公司”、从“管业务”到“管队伍”、从“直接管理”到“间接管理”转变。

这一时期,不同的国有投资公司根据自身的发展情况,主要有财务控制型、战略控制型、职能控制型及经营控制型几种管控模式,以及多种形式共同使用的集团管控模式。在财务控制型下,主要通过股权控制子公司的重大决策,一般不参与日常运营;在战略控制型下,集团总部在集团整体战略的基础上指导修正业务单位自行建立经营战略;在职能型控制下,集团中心主要制定、修正下属企业的经营战略;在经营控制型下,集团中心不仅严格控制子公司的财务,还会干涉子公司的日常经营活动。这四种模式既有很多成功的典范,也要不少的失败案例。

(四)深度变革的集团管控。十九大以后,市场在资源配置中的决定性作用越来越关键,标志着我国进入一个经济社会全面转型的新阶段。其实在十八大以后,组建若干国有资本运营公司进行了广泛的实践,大力支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

国有资本投资公司以产业投资为主,在增量上做文章。国有资本运营公司主要开展资本和股权运营,在存量上加强流动性。经历了近30年发展的国有资本投资公司通过优化发展战略、转变发展方式、调整投资结构,抉择于新政策下的国有资本投资公司与国有资本运营公司,其管控模式也在不断的发生调整及优化。

二、管控发展成效

在市场经济浩浩荡荡的前进大潮中,国有投资公司集团管控不断优化升级,成效明显。

(一)形成战略先行,谋定后动的逻辑。解决战略问题是集团公司谋求生存和发展的首要问题。战略是对集团公司长远发展的规划,是集团公司经营理念的阐述,是根本的决策选择,战略本质就是明确“有所为有所不为”。集团管控在战略明晰的前提下,设计集团公司的整体组织架构,划分“责、权、利”的关系,理顺集团公司内部管理与业务活动的流程,并依托有效的绩效管理和评价体系,确保集团公司战略得以顺利实施的动态管理活动。只有在战略清晰的前提下,集团公司才能依据战略进行组织架构的设计、责权关系的划分和绩效评价体系的构建,并最终有效实施集团管控。

此时,国有投资公司清楚认识到,集团管控是最大限度的发挥资源共享和协同效应,实现集团总部和各成员企业利益最大化和利益平衡的重要保证。由此,集团管控自然得到很多国有投资公司的再次赋能,开始以集团的使命、愿景和战略为基础,建立集团公司指导下的集团管控模式。国有投资公司的集团管控逻辑基本形成,即“使命决定战略、战略决定结构和责权、责权决定评价体系”。

(二)不断走向管控分权化。国有投资公司多数都是业务型集团,如何规范集团总部与各成员企业间的利益关系,以及由此引发的权力要求、责任界定和监控管理,是集团管控的关键。其中,权力的如何划分又是关键中的关键。集团权力划分本职上体现着集团管控政策,是集团基于环境约束与发展战略考虑而定的策略。

在国有投资公司初创阶段,国有投资公司面临的最大问题是管理不规范,各成员企业间对总部战略缺乏足够的了解,因此集权是集团公司从无序运行逐步走向有序的关键。随着规模的扩大,各层次企业对集团战略的认识愈发清晰与认同,同时对管理的自主权也提出了更高的要求,处于激发各层次管理者的积极性和创造性的因素,分权就显得越来越重要了,但是,随着分权范围的扩大,成员企业间的冲突也就越大,此时总部不得不完善制度,协调总部和成员企业间的彼此关系成为一项重要工作,使各层次成员在追逐自身局部利益中,能够使得集团整体利益最大化的目标良性运行,总部则需要顺应环境变化,对集团体制、管理机制、组织结构等进行持续不断的变革与创新。

(三)控股公司制成为主流。很过国有投资公司都是在原来行业性总公司、大型企业集团的基础上组建而成的,由此国有投资公司面对了一个存量资产清理和结构调整的过程。但对国有投资公司而言,并不存在着在所有情况下都是最优的组织架构,合适的组织架构能够在规模经济、范围经济、交易成本、代理成本和信息流动之间得到有效的平衡。

国有投资公司直接投资、参股及控股的项目不断增加,领域也从最初的起家行业到多元产业,不断实施产业多元化,经营范围和资产总量不断扩大。在十九大新闻中心举行的记者招待会上,十九大代表、国家发展改革委员会主任何立峰表示,中国2017年将顺利实现6.5%左右的经济增长目标,全年经济总量将超过80万亿元。

(四)国有资本投资公司管理趋于完善。在很长一段时间,由于历史和体制的原因,国有投资公司及其所属的成员企业没有按照现代企业制度进行规范化管理,国有投资公司没有从投资者、所有者的角度对控参股企业行使权力。但随着集团化管控的不断演进,国有投资公司开始利用市场化手段进行科学管理,以制度化形式规范公司内部及参控股企业的各项行为。主要有逐步完善公司治理体制,通过规范“股东会”、“董事会”、“监事会”及“经营层”的责权利关系,保证了董事会及时有效地进行重大决策的实施;不断健全各项管理制度,从组织机构管理、行政管理、人力资源管理、计划管理、财务管理及参控股企业管理等规章制度和管理流程进行修订和完善;不断梳理和优化制度流程,明确界定了总部各部门的职能分工,不断消除、简化、整合和自动化制度流程。

三、管控未来展望

国有投资公司基本特征是“投融结合,资本经营,阶段持股”,资产经营与资本经营相结合是国有投资公司在实践中逐步探索出来的运营模式。国有投资公司的基本功能是“从实业入手,搞资本经营”。作为政府的投资主体、国有资产的运营主体、市场竞争的主体,国有投资公司主要以产业投资开发为抓手,利用资本市场的融资功能,促进产业投资,从而完成“投资获取股权-管理提升价值-资本经营获取增值收益”的投资循环。

(一)以改革定位引导集团管控。国有企业承载着“市场经济国家使命”、“发展中国家使命”和“转型经济国家使命”三大国家使命。为解决国有企业市场盈利性和公共政策性的冲突,国家在2015年出台《关于深化国有企业改革的指导意见》,对不同使命的企业进行分类,通过构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理新体制。明确国有投资企业的自身定位,在国有投资公司和国有资本运营公司上做出选择,明确自身未来发展的方向和重点。只有明确定位,才能确定使命,才能制定战略。

(二)绩效管理是集团管控要领。绩效管理是组织战略分解、落实与实施的重要保障,更是集团管控发挥有效的重要手段。强化绩效管理是国有投资公司必须面对的一个课题。通过构建科学的绩效目标考核体系,以集团发展战略为中心,把绩效管理作为企业战略落地的载体;加强绩效管理实施,使决策层、管理层及执行层深刻认识到绩效管理的重要性。随着市场经济体制的不断完善,绩效管理将成为国有投资公司集团管控的重要手段。

(三)健全国有投资公司的监管。在市场化的推进中,国有投资公司与各成员企业将逐渐成为各自平等的法人,国有投资公司只能通过行使股东权利来对成员企业进行监管。集团公司作为母公司,是整个集团的投资、融资、决策中心,对所属成员企业的国有资产行使出资人的权利和义务。通过建立健全人事管控体制,派驻集团人员代表,使集团的意志在成员企业得到执行;通过建立健全财务管控体制,加强对成员企业全面预算的管理,特别是年度预算审定、预算实施跟踪和预算制度制定。

中国战略与管理研究会会员,国务院发展研究中心信息网专栏作者。
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