中共中央政治局5月31日召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出：进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。这是低生育时代的一个利好消息，是国家将进一步优化和鼓励生育的重大信号。

经过长期的计划生育，中国迅速实现了人口转变，在短短的二三十年内就将生育率（1970年代初中国育龄妇女平均生育子女数达到5-6个）下降到很低的水平，早在1990年代初，中国就对国际社会宣布，已经进入低生育率国家的行列。2000年五普时总和生育率（Total fertility rate,即TRF）只有1.22，2010年六普时下降到1.18，2020年七普时也仅有1.3，低于1.5的超低水平。但人口均衡发展理论认为，即便是一个人口大国，生育率也不是越低越好，而是应该在人口总量和人口结构之间保持某种动态的平衡态势，TFR最好维持在更替水平上下（TFR=2.1~2.3），保持近更替水平生育率是实现人口均衡发展、持续发展和优化发展的人口学条件，因为生育是新生人口的源头，而新生人口又是人才和人力的母体。

在一定程度上，放开和调整生育政策是必要的，也是可行的。“必要”是说优化生育政策应该包容一部分人口的多生多育行为，生育三孩可能是小众人口（譬如富裕家庭）的选择，现在变成了合法的生育行为，三孩政策对这些家庭提供了政策保护，无疑是福音。任何一个社会的生育都有多样性，有的选择0-1个，有的选择2个甚至多孩，这才是正常社会的人口生态，三孩政策在理论上包容了这种生育多样性。“可行”是说我们观察到的中国低生育某种意义上理解为高生育成本约束下的“假性低生育”，国人的理想子女数和发达国家一样接近2（所谓合适之家），但实际生育率却低于1.5。如果这个判断成立，那就意味着只要帮助年轻家庭减负甚或让父母从生育中有利可图，就可能重新焕发出家庭的生育热情，促使生育文化的回归。

持续的低生育格局已然成为人口的新常态，历史性的人口负增长即将到来，由此带来了越来越不良的人口影响和社会经济影响。在低生育率江河日下的时代里，中国应该欢迎而不是惧怕“婴儿潮”。在理论上，放开三孩比五年前落地的二孩政策可能提供更多更大的生育增量，这在一定程度上将有利于改善我国人口结构，有利于遏制少子老龄化的进程，也有利于保持我国人力资源的数量优势。所以，三孩政策是计划生育政策进一步优化的具体体现。

与过去比较，三孩政策无疑有新的意义和进步，突出表现在国人的生育权限和生育选择空间放大了，这对有生育三孩愿望和行为的小众人口是个福祉，但仅仅这个对提振过低生育率的作用却不能寄予厚望。因为现在的低生育率要不是高生养成本约束下的条件低生育率，要不就是低生育意愿约束下的内生低生育率，后者有晚婚晚育少育（如今大多数年轻家庭自觉只生一孩），婚后不育（如丁克）和不婚不育（如单身现象）。

中国要真正发挥好生育权限改革的作用，就要汲取二孩政策实施过程中“单打一”的片面性教训，因为二孩政策效应出台后只发挥了两年的作用，2016-2017年二孩生育多，此后就递减。2016年和2017年我国出生人口分别超过1800万人和1700万人，比“全面两孩”政策实施前分别多出200多万人和100多万人。2018年以来出生人口的数量有所回落，七普结果显示，2020年我国出生人口为1200万人，比三年前锐减500万。值得注意的，二孩政策堆积效应的释放和衰减也说明了生育权限的进一步放宽作用的有限性。

中国要注意克服生育政策的短板效应，要清楚了解和深刻把握低生育的成因与症结，精准施策。直言之，在生育政策自身变革的过程中，鼓励性、福利性、保障性社会经济配套政策措施没有很好跟进和落实。所以关键在于需要树立低生育问题综合治理的理念，形成有效降低家庭生育成本、非经济生育负担、生育压力以及风险代价等的政策合力。这里说的生育成本是广义的，包括了生养教三育成本以及职业发展的机会成本、照顾孩子的人力成本、多子家庭的住房成本、孩奴累人的健康成本、操不完心的心理成本等，还有孩子不能成人成材的风险代价，等等。各项政策的效能取决于配套措施能否以提振生育率、促进家庭幸福和人类发展为核心目标且各自有所贡献。

三孩政策拓宽了两孩政策的许可边界，在多大程度上能缓和人口老龄化，取决于生育率的提振程度，取决于适度老龄化的进展。但对此不要寄予厚望，且不说三孩政策这种增量改革只是单方面拓展了人们的生育选择空间（国人如若不响应，国家奈其何？），哪怕全面放开对缓解老龄化的作用也将十分有限。不是说政策不应该放开，放开完全应该，在此需要善加区分还权于民的意义重要性和提振生育的作用有限性。

退一万步说，即使国家当下主动承担起了生养孩子部分的家庭经济成本，在如今没有例外的精养模式中，生养的责任以及非经济成本是如此巨大，终究要靠亲生父母和祖辈们一起来抗的“不堪承受之重”。

现在的出路和重点要从国家到地方坚决放在鼓励生育的社会经济政策上。三孩政策是鼓励生育、包容生育的一个信号，但效果如何根本上取决于配套措施能否跟进和落实。低生育是一个巨大的系统性问题，需要国家高瞻远瞩，有深刻的历史洞见，知其事大，方可举国之力，全力治之，否则决难获胜！

历史地看，三孩政策也是一个阶段性政策，优化生育尚有空间。中国的愿景是有朝一日彻底还权于民和实现自主生育，同时要配套生育福利政策，生育服务政策，生育保护政策和生育保障政策，全方位打造生育友好型社会，使得生育成为家国共同体的“甜蜜事业”。生育不仅是家事而且是国事，生育的二重属性是家国共同体必须确立的基本前提。概言之，国家、政府和社会需要的是尊重生育权利，鼓励多生行为，包容少育选择。

（穆光宗 北京大学人口研究所教授）