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简评中国诉美钢铝关税措施案(DS554)专家组报告裁决胜诉
说天下
2022年12月12日

2017年4月,在特朗普政府执政期间,美国商务部依据美国1962年贸易拓展法第232节对来自包括中国在内的全球的多型号钢、铝产品发起保障国家安全调查,2018年1月发布相关报告,经总统签署,2018年美国对来自包括中国在内的多国钢、铝产品实施超出在世贸组织承诺的最惠国税率以上的额外关税,钢的额外关税为25%(其中对土耳其的额外关税是50%),铝的额外关税为10%,同时豁免了自澳大利亚、阿根廷、巴西、韩国、加拿大、墨西哥进口的钢和铝产品的额外关税。

中国、欧盟等多国世贸组织成员就美国加征额外关税采取了反措施。中国就美国上述措施向世贸组织提起争端解决程序,瑞士、土耳其、欧盟、印度、俄罗斯等分别提起争端程序。此次发布的有四个报告:中国诉美国232钢铝关税案(DS544)、挪威诉美国232钢铝关税案(DS552)、瑞士诉美国232钢铝关税案(DS556)、土耳其诉美国232钢铝关税案(DS564)。

本案就像冬日里的阳光给阴霾重重的多边贸易体制带来光明和温暖,是中方团队获得的一次鼓舞人心的胜利,值得祝贺。同时,对恢复有约束力的争端解决机制的改革依然任重道远,对于上诉机构能否恢复、以及争端解决改革的下一步走向仍不明朗。

这次裁决意义重大。

一、这是针对贸易保护主义的一次胜利。这是特朗普当政期间为保护国内钢铝产业对进口的钢铝产品采取的单边加征关税的保护主义措施,遭到众多世贸组织成员的坚决反对,若干成员采取了加征关税的反制措施。包括中国在内的九个世贸组织成员联合提起世贸组织争端解决诉讼,建立了以美国为被告的九个专家组审查美国的措施,除欧盟、加拿大和墨西哥中止了案件,印度和俄罗斯要求延期审理外,此次发布了四份专家组报告,一致裁决美国加征额外关税措施违反了《关税与贸易总协定》第2.1条的约束关税条款、其豁免个别成员的做法违反了《关税与贸易总协定》第1.1条最惠国待遇条款,且两项违反不满足《关税与贸易总协定》第21条的安全例外豁免。这是对世贸组织自由贸易原则的捍卫,是对多边贸易规则体系的有力维护。

二、这是针对国家安全例外这一重大敏感条款的一次有力澄清。这份裁决也是对个别世贸成员滥用国家安全例外条款行保护主义之实的一次审查。一段时期以来,世贸组织成员援引《关税与贸易总协定》第21条国家安全例外条款的情形增多。国家安全例外条款不同于一般例外条款,俗称属于世贸组织规则体系中的“核武器”,由于这一条的例外情形须与核聚变、战争等特别紧急的国家核心安全利益相关,成员轻易不会使用。而自2018年以来,十几个案件密集涉及该条款,成为国际贸易领域一个值得高度关注的倾向。本案是继乌克兰诉俄罗斯过境运输案(DS512)、欧盟诉俄罗斯生猪案执行之诉(DS475)、卡塔尔分别诉阿联酋、巴林、沙特的贸易限制案(DS526、DS527、DS528)、卡塔尔诉沙特知识产权案(DS567)以来,又一次涉外国家安全例外条款的一组案件。这份裁决报告对于澄清世贸组织规则体系中现有的国家安全例外条款、厘定涉案成员在适用该条款时的权利义务具有特别的意义,是对世贸组织多边规则和纪律的捍卫,坚持了条约应当信守的国际基本法原则,彰显了国际法律正义。

值得称道的是,专家组报告的法律分析周密细致、逻辑严谨,专家组按照通常审查逻辑,首先审查是否对本案有管辖权,在双方都确认后,开展实体审理。然后根据中方诉请对美国涉案措施是否符合GATT第2.1条约束关税、第1.1最惠国待遇问题进行审查,再对涉案措施是否符合GATT第19条以及《保障措施协定》的有关条款进行审查,根据双方的论辩,对《保障措施协定》第11.(1)条c款的适用及其上下文进行了详细的分析,同意美方抗辩基于《保障措施协定》第11.1条C款可以适用,由此导入对美国主张其措施符合GATT第21条B款C项“国际核心安全利益”的审查。专家组按照《世贸组织争端解决谅解备忘录》第3.2条、《维也纳条约法公约》关于国际条约解释的相关条款的规定,对GATT条21条国家安全例外条款进行了逐字逐句、英、法、西班牙三种作准文本的文义和语法的详尽周密分析后,又考察了关于这一条款在GATT时期的谈判历史、成员相关谈判立场和主张、乌拉圭回合谈判史等相关背景文件,判定美方措施不符合国家安全例外条款规定的“核心国家安全利益”的规定,没有支持美方关于国家安全例外条款的合法性是成员自主判定的主张,而是根据协定的文义认为第21条B款C项的 “国际关系紧急情况”至少应指向与“战争”对国际关系的影响程度具有可比性的某种非常严重和严峻的情形。也许,这正是九个起诉美方措施的世贸组织成员均认为美国措施应适用世贸组织《保障措施协定》进行审查的原因吧。事实上,美方的调查报告的绝大部分内容也是关于进口钢铝产品对国内产业的损害的分析,而涉及国家安全的内容不占报告主体,国防进口产品在涉案产品的比例也很低。

美国前上诉机构成员Jeniffer Hillman 2018年在美国国会就1962年《贸易拓展法》232节调查举行的听证会上作证时也指出,美国的232节国家安全调查程序规定的国家安全条件比其作为成员参加的世贸组织规则中的国家安全例外条款条件宽松,恐不符合世贸组织纪律要求。

这也是一场世贸组织成员联手抵制美国滥用国家安全例外条款行贸易保护主义之实的一次胜利维权。起诉之初有九方参与,最后有四方坚持到底,俄罗斯、印度延迟审理,欧盟加拿大和墨西哥因与美国有自贸协定而中止案件或退出。但仍然彰显了联合行动的威力。

此案裁决报告既出,商务部新闻发言人表示欢迎,并指出“国家安全例外”条款不是贸易保护主义的“避风港”。而在该专家组报告发出后,美国贸易代表办公室发言人,则表示美国一贯主张世贸组织成员可以自主决定“国家安全”事项,世贸组织无权审理,该案再次证明世贸组织争端解决机制需要深度改革。为此,本案下一步走向未定。根据过去三年的情况,美国对于其败诉的专家组报告曾上诉到停摆的上诉机构,以避免使其生效。因此,对于本案后续进展还需观察。

本案专家组裁决是在世贸组织争端解决机制面临重大压力下做出的,又涉及国家安全这一重大敏感事项,因此,该项裁决对维护多边贸易规则体系具有特殊意义,得到众多成员支持。而下一步美国能否履行该裁决还大有悬疑,这也是对美国能否信守多边条约规则、遵守世贸组织争端裁决结果的又一次考验。

(作者系北京大学法学院教授世贸组织前上诉机构主席、法官 赵宏)

 

【责任编辑:许聃】
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