2023年的中央一号文件中，“县域”一词出现了13次。分别为：推进县域城乡融合发展；统筹县域城乡规划建设；加强村庄规划建设，坚持县域统筹；全面推进县域商业体系建设；建设县域集采集配中心；引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移；支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业；支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区；培育壮大县域富民产业；深入推进县域农民工市民化；推进县域内义务教育优质均衡发展；推进医疗卫生资源县域统筹；推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护。

2022年5月，国家颁布了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》文件（以下简称《意见》，县域是乡村振兴的重要载体，结合一号文件中针对县域的提法，再次解读《意见》，将有助于我们更好地理解一号文件精神。

《意见》为什么要将县城作为城镇化建设的重要载体？推进以县城为重要载体的城镇化和以往的城镇化相比有什么不同？

城镇化的本质是农业人口就近转移，是实现非农化就业的一个过程。我国的城镇化率已经达64.72%，我国的城镇化没有停止过，刚开始以小城镇为建设重心，后来经历城市化高速扩张，之后，我国于2016年年中提出了“特色小镇”，十九在报告提出了乡村振兴，今年5月份颁布了《县城为重要载体的城镇化》文件。城乡融合发展是当下城镇化的重要定位。

县城为重要载体的城镇化明确了县域城镇化的体系，明确了城镇化建设重心下移的导向，由城市建设为重心转向农村建设为中心。

特色小镇、乡村振兴、县城为重要载体的城镇化，其核心都是“以人为核心”的城镇化。其本质都是为了缩小城乡的差距。

县城为重要载体的城镇化强调了县城为中心的县域城镇体系化思想，与以往的城镇化理念不同在于三个方面：

一是县城为首的县域经济建设理念。以往的城镇化落位于单个区域，具有项目性质，缺乏长期性的功能定位和可持续发展体系支撑。县城为重要载体的城镇化强调的是县城对县域其他镇域的服务功能，以补短板设施建设为主导，以功能性建设为契机，带动县域体系化建设。

二是县域为先的区域经济发展格局。以往的城镇化没有明确指向，城中村、园中村等和城镇化混为一谈，城镇化过程中，城市容易将县域吞并，近几年县域消失很快，主要是撤县设区建市，城镇化的主动权仍然在城市。但此次文件明确了严禁撤县，这也明确了城镇化发展的主动权赋予到了县一级。

三是功能为实的县域分类发展定位。以往的城镇化文件中鲜有明确的“功能定位”分类导向，此次文件中，明确了要顺应城镇发展规律，分别引导“卫星县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能型县城、人口流失县城转型”转型发展。

推进以县城为重要载体的城镇化建设，对全面推进乡村振兴能发挥哪些作用？在这一布局下，县、乡、村将分别承担怎样的角色？

乡村振兴需要人才振兴，目前乡村普遍存在“空心化、老龄化”的难题，人才振兴不是要求人才回到农村生活。农民代际，农村新生代也需要享受到城镇化的红利，在乡村还达不到城市同样的公共服务及便利生活条件时，县城建设对于农民就近转移起着重要的承载作用。县城和城市建设一样拥有同等的公共服务和便利生活条件，以及就业机会，县城能留住人，也就意味着乡村有了根。我国拥有14亿人口，不一定非得拥挤到大城市才体现人生价值，在这一布局下，县、乡、村需要有不同的角色定位。

1.需要树立省级协调，县域统筹的空间规划理念

县域发展需要有清晰的区域竞争力，省域内拥有市域和县域，县域作为省域内的重要组成部分，需要和其他市县形成错位竞争，需要由省级政府确定县域的竞争优势和功能定位，避免同质化竞争。

县域的现状各有不同，县级党委政府需要按照自身现状，统筹建立发展战略和策划，根据自身财力，区位、交通、资源、产业基础等现状，打造产业体系，创建特色产业空间，找准县域产业内动力，培育龙头企业，完善产业环节，拉长产业链，实现区域功能与价值的进一步提升。

2.县域经济是一场硬仗，需要谋略

县域经济的主导一定是地方政府，但政府不是市场主体，需要正确区分政府与市场主体的界面，政府的职能在“育商、造商”，而不是招商。很多地方政府急着招商，招商在城市化进程中是有很大作用的，工业企业不受四季影响，不受地理的限制，容易形成集群。但对于经济发展还较为缓慢的地区，更需要“人”，需要“造商、育商”。县域内，县城是县域的政治中心、文化中心、商贸中心，其他乡镇、村落则需要县级政府更好地谋划其产业发展定位，没有资源找资源，没有产业育企业。

目前，推进以县城为重要载体的城镇化建设，存在哪些亟需解决的问题？此次《意见》的出台为解决这些问题带来了哪些契机？

县城建设需要大资金，县域经济表现差异较大，有经济发展较好的，也有经济薄弱的，但大都面临着：资金问题，人才问题，产业空间更新的问题，以及内生动力的问题等。

此次文件明确了县城建设的重点。“市政公用设施、产业配套设施、公共服务设施以及环境基础设施”建设，界定了政府投入与市场投入的界面。同时，文件较为细致地对县城建设的各个方面提出了明确的建设要求。

文件属于顶层设计，具体落实还是需要地方政府因地制宜，因地施策。

现阶段，我国有不少县城存在财政困难，负债严重的问题，但在推进城镇化建设和乡村振兴中需要大量的资金支持。这种矛盾如何有效破解？

文件明确指出要建立多元可持续的投融资机制，对公益性项目加强地方财政资金投入，符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持；对准公益性项目和经营性项目鼓励增加中长期贷款投放，支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

除了县级政府自身的主体外，还需要吸引大量的社会资金形成多元化投入。县级政府需要做好产业策划及规划，谋划出自身特色的产业驱动力，培育当地的产业龙头企业，逐步引导社会资金的多元化投入。建议县级政府领导：一是摸清底牌算好一本底帐，二是谋划愿景绘好一张蓝图，三是出台政策下好一盘大棋，四是创新发展做好一方盟主。2023年中央一号文件提出了“乡村振兴基金”，这对于吸引社会资本，扩大县域财政政府性基金的功能是一个重要方向。

我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同。不同区域、不同类型的县城如何找到适合自己的发展路径？

现在县级领导的学历高，但各自的人生履历不同，人总是容易陷入自身认知陷阱，县域经济也是一把手经济，县级领导都有自身认知局限性，为此，要找到县域经济的发展路径。

首先是要牢牢树立创新、协调、绿色、开放、共享的五大开放理念，紧紧围绕国家发展大局，谋划县域发展路径。

其次是需要找到对的专家团队，现在各类专家太多，最好的专家团队需要有行业内的相当长时间的积累，考察专家的标准有五个维度，学历、经历、资历、实力、能力。

再次是重视人才，一是老乡人才，各县都在各个城市拥有商会，可以利用各地商会为老家办实事，以商引商，以商会商。二是返乡人才，在外闯荡的返乡的人才，开过眼界，对于那些有能力的可以鼓励他们做创业带头人、领头雁或者鼓励他们竞选村干部。三是本乡人才，需要梳理在当地生活工作的本土人才，做好人员电子档案，因才施用。

《意见》中强调要因地制宜补齐县城短板弱项，产业配套、公共基础设施等等都是重要方面，那么应该如何在一定的资源、资金条件下，把握“补短板”的轻重缓急？

县城建设需要以人为核心。此时的县城建设不同于以往的城市建设，不能有“扩张”思想，县城“补短板”首先要设定县城建设边界，有了边界，县城才会有溢出效应，才不会扩张，以至于占用周边的农田。由此要树立精明增长理念，保护农田，做好县域一体化规划。

其次，“补短板”要有“人口统计”思维，动态统计县城内就业岗位需求，针对动态人口设计“公共服务设施”需求。

再次，“补短板”要有产业思维，县城建设不能再走房地产的老路，需要重视企业，有了企业就有了就业，有了就业才会有安居乐业。县城产业也有动态发展的过程，工业用地起码有一半由县级政府持有，以应对未来产业更新。

“人口流失县”是《意见》首次提出的概念，在您看来，过去一些县城人口流失的原因在哪里？未来应通过什么方式在县城引入、留住并用好人才？

在城市化快速扩张时期，房地产业快速发展，各路资金涌向大城市，过去县城人口流失，是人性使然，城市与县城相比，拥有太多的就业机会和各种便利生活，各种优势资源、公共服务都在大城市，县城和大多数农村地区一样，都存在人口流失的现象。

如今，我国进入了城乡融合发展，全面乡村振兴的阶段，县城是城乡融合发展的重要载体，县城的就业机会也会逐步增加。

县城要吸引人，首先，是县城的产业发展要吸引人。人因为希望而活着，人因为梦想而伟大，地方政府需要有年轻人的梦想蓝图，让未来吸引人。其次，是县城的行政环境要留住人，县城的行政环境需要提升，采用“一网通办”等方式提升行政效率，提倡高效、公正、公平、依法行政的行政环境。再次，是县城的生活环境能留住人，需要打造便利、舒适的生活条件，从购物环境、生态环境、公共服务等入手，让年轻人享受到和城市同等的条件。

县城不可能达到城市规模的建设，但县城可以从“便利性、舒适性、慢节奏、支出比、同服务”等生活工作的角度与城市比拼，如，便利性体现在和城市一样的购物、上网等；舒适性体现在房价的性价比，在大城市60平方可以换120平方；慢节奏体现在不堵车，停车方便；支出比体现在收入虽然低，物价更低；同服务体现在孩子可以接受在大城市的同等教育，老人可以享受同等医疗。

产业是县域经济发展的主要支撑。《意见》中提出要把提升产业支撑能力放在突出位置，要形成地方特色的产业支撑，应从哪些方面入手？

地方产业是可以重组的。一个地方的发展是一个动态的过程。要形成地方特色的产业支撑，首先是要有精准的定位，需要有高人指点，这需要上接天线，下接地气。上接天线也就是要响应国家政策导向，能顺应时势。下接地气是能够落地，能够实施完成目标。

县城的产业不只是县城本身的产业，是县域范围内的产业，县域视野下，要梳理产业的资源，从资源的属性入手，内有基础，外有市场。资源的属性包括稀缺性，唯一性，不可替代性。

县城大都属于农村地区，从乡村振兴的角度，我国乡村的未来产业有三类：一是乡村文创旅游类。一直以来，我国的城市比国外城市更先进更现代，我国的农村迎来的新的发展机会，未来会吸引更多的城市人拥抱大自然，亲近大自然，乡村文创旅游需要持续运营。二是农业科技类。现代农业与传统农业的区别就是在科技的应用，育种、机械化、生物化在我国乡村的应用场景还都有限，未来是打开乡村产业前景的重要工具。三是生物技术类。我国已发布了十四五生物经济规划，规划中，对生物医药，生物大健康，生物新材料，生物新能源等提出了发展方向。药食同源，我国中医养生拥有广大市场，中医与药膳结合发展，可以极大的推动农业产业化能级的提升。

乡村是充满想象的地方，他比城市更需要创新，乡村拥有取之不尽的自然资源和人文资源。策划，是最高境界，产业必须要有顶层设计。

近日，有专家建议，在今后10年，每年投入2万亿，建设2000所县办大学，推动县域经济从工业化向知识化时代结构转型。对此，您怎么看？未来怎样以县域为载体带动乡村教育发展？

县域经济不是工业化太多，县域的教育也不是靠大学能改变县域经济形态，经济是财富分配的方式，需要依赖于经济要素。我们需要着力于县域自身的基础，优化发展空间。

县域必须有工业，可以是加工业或制造业，工业是为了提升附加值。县域的产业发展是需要通过统筹推进的，是一个整体，是一个体系。不是一件事就解决所有问题的。

县域的发展需要把握区域大格局，树立大局观，通过发展轴确定区域发展重心，通过重大交通设施改变区域发展格局，通过人口规模及人口密度锚定中心区域。县域规划要综合考虑乡域空间的功能组合，以发展轴和交通设施为核心，以集中为导引，以产业集群为引领，以产业链错位布局为抓手，以项目落地为推手，形成县域经济的核心竞争力。（孙文华）