国务院办公厅近日印发的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（后文简称《实施意见》），不仅明确了战略逻辑和重点领域，更关键的是，它系统性地回答了实施路径。一份清晰的蓝图需要科学的方法论和稳健的保障体系才能落地。《实施意见》的深刻之处，在于它并非简单的“一刀切”式管制，而是试图构建一个“有为政府”与“有效市场”良性互动、协同创新的新生态。
这场深刻的角色重塑，旨在清晰划分政府与市场的权责边界和协同接口。本文旨在深入剖析，在这场以场景为核心的创新变革中，政府、国有企业、民营企业和社会资本各自的新定位，以及《实施意见》如何构建一个发展与安全并重的保障体系。
一、“有为政府”：从“审批者”到“场景开放者”与“制度创新者”
在培育新场景的生态中，政府的角色是“基石”和“引领者”。《实施意见》明确了政府要从过去的管理者和审批者，向场景开放者和制度创新者转变，其“有为”体现在三个关键层面。
首先，是发挥示范引领作用。《实施意见》明确要求，“政府机关、事业单位和国有企业要强化示范引领”。这是推动场景落地的首要动力。过去，政府和国企掌握着（如城市治理、政务服务、公共交通、公立医院、能源、矿山安全等）最丰富、最高价值的数据和场景资源，但这些资源往往因安全、管理等因素而未被充分激活。现在，文件要求“带头开放”，这意味着政府将从数据管理者和服务审批者，转变为场景开放者和首席采购方。例如，政府通过揭榜挂帅等方式，将自身的治理痛点打包成“综合性重大场景”向社会开放。这不仅为新技术提供了首台（套）的落地机会，更创造了确定性的、规模化的早期市场需求。
其次，是发挥制度试验功能。《实施意见》强调，要“发挥场景对制度建设的试验作用”。这赋予了“场景”超越技术的改革含义。每一个新场景的出现，都是对现有制度的挑战。例如，全空间无人体系挑战现有的低空空域管理规则；远程医疗挑战传统的医保支付和执业认定体系；数据要素的流通应用挑战数据产权和隐私安全法规。如果准入和监管的制度不调整，新场景就无法真正落地。《实施意见》的实质，是允许在特定场景（如某个低空经济示范区）内，进行风险可控的制度压力测试，为体系升级的顶层改革积累真实世界的经验。
再者，是鼓励地方竞合创新。《实施意见》要求“因地制宜”、“结合实际抓好贯彻落实”。这为地方政府的主动作为留下了巨大空间。可以预见，未来场景创新将成为衡量地方政府营商环境和创新能力的新标尺。这将开启一场以场景为标的的区域创新竞赛。例如，东部沿海省份（如广东）在应用场景方面起步早、力度大，可以聚焦智慧城市、数字贸易等集成式场景；而内陆省份可能依托其能源优势，培育清洁能源或智慧矿山场景；有的城市则可能依托其旅游资源，打造数字文旅场景。地方政府的竞争方式不再是简单的政策或补贴竞争，而是转向开放程度、服务质量和生态集成能力的综合比拼。
二、“有效市场”：从“被动参与”到“主动创造”与“协同集成”
如果说政府是“规则制定者”，那么市场和企业就是“价值创造者”。《实施意见》的核心目标之一，就是激活市场主体的能动性，特别是为民营企业和社会资本创造新机会。
一方面，是通过放宽准入激活市场活力。业内人士指出，此次政策的实质是“为社会资本、民营企业放宽了这些领域的准入限制，带来大量商机”。过去，许多高价值领域（如交通、能源、医疗、政务）对民营企业存在较高的准入门槛。此次以“场景开放”为切口，等于在这些领域为有核心技术的市场主体打开了新的通道。这对于那些拥有专精特新技术的民营企业而言，是重大的发展机遇。它们得以在“场景”这一公平的竞技场上，与各类主体同台竞技，以解决实际问题的能力来赢得市场。
另一方面，是通过公平高效的配置机制保障市场秩序。机会的开放必须伴随机制的透明。《实施意见》强调要“促进场景资源公平高效配置”。这意味着场景开放不能搞内部操作或定向分配。文件明确，国家发展改革委要会同有关方面“分批次推出应用场景项目清单”。这是政府管理方式的重大转变，即从事前审批项目，转向事中发布榜单、事后评估效果的模式。政府负责发布场景清单，市场负责提供解决方案，最终效果由真实世界的应用来评判。
更重要的是，市场主体要转向协同集成。相关专家指出，场景的搭建具有协同集成性，并非单独一个主体所能完成。《实施意见》也支持建设“行业领域集成式场景”。例如，一个智慧街区场景，需要技术公司提供AI和物联网方案，需要地产公司提供物理空间，需要商家提供消费业态，还需要政府提供数据和管理接口。在“场景经济”时代，单一企业独立发展的模式难以为继。场景的集成性特征，要求企业必须从产品思维转向生态思维，主动构建或融入一个多方参与、利益共享的创新联合体。
三、保障体系：在“系统推进”中实现“发展与安全”并重
“有为政府”和“有效市场”的良性互动，需要一个坚实的保障体系来护航。《实施意见》通过系统推进的顶层设计，确保这场创新行稳致远。
其一，核心方法论是协同推进准入、场景、要素三项改革。这三者必须同步推进。如果只开放“场景”，但“准入”门槛不降低，民营企业和社会资本无法进入；如果“准入”和“场景”都开放了，但“要素”（特别是数据要素）不流通、不开放，场景就会缺乏实质内容。这体现了高层的系统性思维。必须通过“场景”这个抓手，把“准入”和“要素”这两个最关键的改革领域协同撬动。
其二，关键原则是坚守安全底线。文件六大原则中，明确了“安全有序”。相关专家也强调了场景的风险可控性。无论是人工智能的算法伦理，还是生物技术的生命安全，抑或是数据要素的隐私保护，都是不可逾越的红线。这为创新划定了边界。场景培育不是粗放式发展，而是“有监管”的沙盒试验。这种发展与安全并重的思路，是确保“大规模应用”不会引发系统性风险的安全保障。
其三，创新的保障是强化“政策工具”作用。《实施意见》最后强调，要“强化政策保障，健全管理制度”。这不仅包括财税、金融、人才等一系列配套政策的跟进。更重要的是，文件提出了一个全新的概念：“充分发挥场景政策工具作用”。这是对“场景”价值的最高定位。未来，“场景”本身将成为一种新型的政策工具——政府的核心支持方式，将从提供财政补贴转向提供应用场景。提供一个应用场景的价值，可能远远大于一笔补贴，因为它提供的是一个可验证、可复制、可放大的真实市场机会，是连接创新与市场的最有效路径。
《实施意见》的出台，清晰地划分了“有为政府”和“有效市场”的权责边界和协同机制。在这套新方法论的指引下，政府正从审批者转向开放者，市场则从被动参与转向主动创造。这场围绕“场景”展开的生态重塑，将决定中国新质生产力发展的速度与上限。
